I.1. Historique
I.1.1. Situation Géographique
La DGRAD est située sur le boulevard Tshatshi à Kinshasa dans la Commune de la Gombe, à côté de la Banque Centrale du Congo, du building de la Fonction Publique et en face du Palais de la Nation. Elle est installée dans l'immeuble « site informatique des finances ».
A l'instar de la Direction Générale des Impôts (DGI) (ex-Direction Générale des Contributions) et de l'Office des Douanes et Accises (DGDA), la DGRAD est une régie financière créée suite au constat d'échec de la Direction de la Comptabilité Publique en matière de la mobilisation des recettes non fiscales, celle-ci relevant de la compétence comme l'encadrement des recettes fiscales et des recettes douanière avant la création des régies spécifiques (DGI et OFIDA).
« les recettes non fiscales de l'Etat qui, pendant l'époque coloniale contribuaient à plus de 30% au budget national mais, différentes causes telles que vers la dernière décennie du 20ème siècle dont la baisse de la production minière et agricole, l'exode rural, les pillages, les guerres de libération pris d'agression, la délinquance des structures économiques de l'Etat, aussi pendant la 2ème République, la perversion des mentalités, la mauvaise gestion de l'appareil économique de l'Etat par des détournement des fonds, la sous-évaluation des taxes à percevoir ont fait chuter les recettes non fiscales jusqu'à moins de 3% des recettes courantes[1]».
Le taux de participation des recettes non fiscales dans le budget de l'Etat ayant subi une chute vertigineuse, le gouvernement de l'époque fut obligé de rendre l'encadrement de celle-ci autonome par l'entremise d'une régie financière spécialisée à l'instar de deux autres précitées.
Le haut conseil de la République, Parlement de transition de l'époque, ayant été saisi des dossiers, autoriser après débats, au gouvernement de rendre ses propositions exécutoire après avis du ministre de finances et de la fonction publique.
C'est dans ce cadre qu'une structure étatique nommée la DGRAD « la Direction Générale des Recettes Administratives, Judiciaires, Domaniales et de Participations » sera créée par le décret loi n° 0058 du 27 décembre 1995, elle sera chargée de la perception des recettes non fiscales en assurant l'ordonnancement et le recouvrement après constatation et liquidation par les services d'assiettes ou générateurs des recettes[2].
Cette structure jouissant d'une autonomie administrative et financière est placée sous l'autorité directe du ministère des finances, cependant elle n'a pas de personnalité juridique.
I.1.2. Missions
Les dispositions du décret n°0058 du 27 décembre 1995 portant création, organisation et fonctionnement de la DGRAD précise que la mission principale est l'ordonnancement et le recouvrement des recettes non fiscales dues au Trésor public.
Par contre, les différentes administrations appelées services générateurs ou services d'assiettes s'occupent sur base des modalités et des taux fixés par les textes légaux et réglementaires de la constatation et de la liquidation des recettes. A ce titre, ils établissent les notes de taxation de débit ou factures pour les droits dus.
Etant donné que le gouvernement donne à la DGRAD une assignation minimale à atteindre au cours de chaque année budgétaire, le législateur a renforcé le pouvoir de cette régie financière en lui donnant l'ordre de procéder à un ordonnancement d'office de constatation et liquidation par le service poseur d'actes et pour autant les faits générateurs d'une recette prévue par là où la réglementation est établie, ceci par la loi n°05/008 du 31 mars 2005 modifiant et complétant la loi n°04/015 du 16 juillet 2004 fixant la nomenclature des actes générateurs des recettes[3].
I.1.3. Compétences de la DGRAD
La loi financière et le décret n°0058 du 27 décembre 1995 portant création, organisation et fonctionnement de la DGRAD repartirent les compétences en matière des recettes non fiscales de la manière suivante :
- les opérations de constatation et de liquidation desdites recettes sont du ressort des autres administrations et services publics de l'Etat, communément appelés services générateurs,
- les opérations d'ordonnancement et de recouvrement, celles-ci incombent exclusivement à la DGRAD.
De ce fait, la validation des actes et documents administratifs sont faits par la DGRAD exclusivement en y apposant des preuves et de références de paiement de sommes dues à l'Etat et au cas contraire, ces actes et documents sont de nul effet quelle qu'en soi la signature.
I.1.4. Attributions des services Générateurs
Au terme du décret n°0058 du 27 décembre 1995, il est décrit les missions et les attributions des services d'assiettes dont les ministères pourvus de personnalité juridique, le pouvoir d'exécuter les quatre phases des recettes publiques.
Il est attribué aux services d'assiettes d'effectuer les opérations de constatation et de liquidation qui pour des ministères est un travail de recherche de paramètre pouvant faire la comptabilité entre acte générateur et assujettis, pour persuader celui-ci sur le bien fondé d'un acte, à soumettre à la régie mobilisatrice des recettes non fiscale qui se charge de l'ordonnancement et du recouvrement.
A cet effet, la régie orientée les assujettis aux différents droits, taxes et redevances vers les institutions bancaires selon la réglementation en matière de règlement des recettes envers l'Etat.
- La constatation
Cette opération consiste à identifier à l'administration fiscale la quantité de la matière imposable ou taxable par des procédés appropriés.
La constatation est très complexe et lacunaire au cas où les dispositions nécessaires ne seraient pas à leur portée aussi, le manque des données nécessaires et fiables permettant l'établissement d'une taxation précise pourrait être une entrave.
- La liquidation
La liquidation n'est que la détermination de la dette du contribuable ou assujetti, un calcul de la taxe ou de l'impôt qui rend l'assujetti redevable vis-à-vis du Trésor public. Il s'agit d'appliquer un taux à la matière imposable par des abattements et déduction, voire même des majorations.
En effet, les différents taux appliqués pour la liquidation sont fixés par les lois et textes réglementaires propres aux ministères qui énumèrent les actes à taxer pour son compte et arrêtent le taux à percevoir en amont, et en aval.
I.1.5. Le pouvoir de la DGRAD
Le pouvoir investi à la Direction générale des Recettes Administratives, Judiciaires, Domaniales et des Participations au vu du décret n°0058 du 27 décembre 1995, portant création, organisation et fonctionnement, sa mission principale est l’ordonnancement et le recouvrement des recettes non fiscales.
A cet effet, la DGRAD en tant que régie, elle est dépourvue de personnalité juridique contrairement aux autres régies financières qui exécutent les quatre phases de la recette. Comme la liquidation et la constatation sont effectuées par les ministères, la DGRAD est investie du pouvoir de contrôler la régularité de ces deux opérations et dans le cas d’irrégularité, elle peut ordonnancer d’office conformément aux lois en vigueur en la matière.
Comme défenseur des intérêts du Trésor public, la DGRAD devrait intervenir dans toutes les prises des décisions en rapport avec les recettes qu’elle encadre d’autant plus qu’elle appuie le rôle de l’administration aussi bien dans la protection de l’environnement économique que dans l’identification des opérations économiques en passant par les services taxateurs.
La DGRAD intervient dans tous les domaines des recettes non fiscales de la vie, qu’il s’agisse de l’obtention d’une carte d’identité ou d’une autorisation d’exploitation de produits pétroliers, en passant par une autorisation de concession ou contrat de l’exploitation des services publics de télécommunication.
Créée pour accroître les ressources propres de l’Etat, la DGRAD est tenue à réaliser un montant minimum des recettes, selon les assignations arrêtées par la loi portant le budget de l’Etat.
De ce fait, la DGRAD a le pouvoir de suivre et exiger des efforts considérables pour arriver à la réalisation des recettes projetées dont la DGRAD a signée un contrat de performance avec son ministère de tutelle qui peut l’évaluer périodiquement.
I.1.6. Structure organique de la DGRAD
La DGRAD est dirigée par un Directeur Général assisté de deux Directeurs Généraux Adjoints rattachés à une Direction de l’Inspection Générale des Services et cinq autres Directions d’Administration Centrale au siège qui se trouve à Kinshasa. En outre, Kinshasa compte deux Directions Urbains. Dans chaque province, la DGRAD a une Direction Provinciale scindée en ressorts pour un total de 10 directions provinciales à part celle de Kinshasa.
Figure n° 6 : ORGANIGRAMME DE LA DGRAD/DIRECTION GENERALE
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DIRECTEUR GENERAL ADJOINT CHARGE DE L’ORDONNANCEMENT ET DU RECOUVREMENT
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DIRECTEUR GENERAL ADJOINT CHARGE DE L’ADMINISTRATION ET DE FINANCES
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COORDINATION& SECRETARIAT
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DIRECTION DE L’INSPECTION DES SERVICES
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- Direction de l’administration et des services généraux,
- Direction des Etudes et contentieux ;
- Direction des Recettes Administrative, judiciaires et de participation ;
- Direction des Recettes Domaniale ;
- Direction de Recouvrement et du suivi des Régimes d’exception ;
- Directions Urbaines Kinshasa Est / Ouest ;
- Directions Provinciales
Source : Direction Générale de la DGRAD.
I.2. Description des rôles
- Le Directeur Général
Le Directeur Général coordonne et supervise l'ensemble des activités ; il assure la direction, gère le personnel, les ressources financières ainsi que les biens meubles et immeubles. Il dispose du pouvoir de coordination et peut reformer les décisions issues de différentes directions.
Les directions générales adjointes assistent le directeur général dans ses fonctions. Toutefois, il peut leur déléguer une partie de ses attributions avec signature subséquente.
- Les Directions de l'Administration Centrale
Comme nous l'avons dit ci-haut, la DGRAD comprennent cinq directions de l'administration centrale, à savoir :
- La direction des études et du contentieux ;
- La direction du contrôle et de l'ordonnancement des recettes administratives, judiciaires et de participations ;
- La direction de recouvrement et de suivi des régimes d'exception,
- La direction du contrôle et de l'ordonnancement des recettes domaniales ;
- La direction administrative et des services généraux. Elle comprend en outre, une direction de l'injection des services rattachés au directeur général.
- La Direction des Etudes et du Contentieux
Elle exécute ses tâches de la manière suivante :
- Elle mène des études de nature à améliorer l'organisation et le fonctionnement de la DGRAD ;
- Elle élabore les projets de loi, de décret, d'arrêté et d'instruction ou de circularité circulaire ;
- Elle instruit toutes les affaires contentieuses résultant de l'activité de la DGRAD ;
- Elle instruit les dossiers de débiteurs défaillants devant faire ou faisant l'objet de poursuite en recouvrement forcé conformément aux dispositions légales en vigueur ; enfin
- Elle élabore les rapports d'activité de la DGRAD, cette direction fonctionne avec à 50 têtes un directeur secondé par deux chefs de division.
Ces divisions sont :
- a) La division des études, de la législation et de la réglementation qui compte, en son sein, le bureau de la législation et de la réglementation,
- b) La division juridique et des contentieux, qui compte en son sein, le bureau juridique et le bureau contentieux.
- La Direction du Contrôle de l'Ordonnancement des Recettes Administratives, Judiciaires et de Participation
Cette direction s'emploi ;
- A contrôler, avant émission du titre de perception, la régularité de toutes les opérations de constatation et de liquidation des recettes administratives, judiciaires et de participation et assurer, le cas échéant, les enquêtes et investigations qu'appelle la motivation de la décision de renvoie pour redressement des dossiers non conformes ;
- A établir les notes de perception ;
- A gérer la documentation de l'assiette des dossiers individuels des assujetties. La présente direction est dirigée par un directeur, elle est organisée en quatre divisions qui sont : division des recettes administratives, division des recettes judiciaires, division des recettes de participation et division de la documentation
- La Direction du Contrôle et de l'Ordonnancement des Recettes Domaniales
La direction actuelle a comme attributions :
- Contrôler, avant émission du titre de perception, la régularité de toutes les opérations de constatation et de liquidation des recettes domaniales. Et de mener, le cas échéant, les enquêtes et investigations qu'appelle la motivation de toute décision de renvoie, pour redressement, des dossiers non conformes,
- Gérer la documentation de l'assiette et les dossiers individuels des assujettis,
- Etablir les notes de perception,
- Etablir les statistiques des recettes constatées et ordonnées. Elle comporte deux divisions dont la division contrôle et ordonnancement et la division de la documentation.
Ces divisions sont subdivisées en quatre bureaux. Il s'agit du bureau des ordonnancements, du bureau du contrôle, du bureau de gestion des dossiers et enfin du bureau des assujettis spécifiques.
- La Direction du Recouvrement et du Suivi des Régimes d'Exception
Cette direction s'organise grâce à l'existence ne son sein de deux divisions de recouvrement et de la division de suivi des régimes d'exception. Dirigée par un directeur, elle a pour mission :
- Percevoir les sommes dues au trésor public au titre des recettes administratives, judiciaires, domaniales et de participation ;
- Valider les actes et documents administratifs par l'apposition des preuves et références de paiement des sommes dues au trésor public ;
- Gérer les dossiers des bénéficiaires des régimes d'exception et d'évaluer le maque à gagner y relatif ;
- Gérer les recettes non recouvrées et de mettre en demeure les débiteurs défaillant avant toute poursuite en recouvrement forcé.
- La Direction Administrative et des Services Généraux
Cette direction a pour fonction :
- Gérer le personnel, les crédits, les biens meubles et immeubles ;
- Assurer le traitement informatique des données.
S'agissant de la gestion du personnel, les dispositions sont définies à l’annexe 1 et 2 du décret n° 0058 du 27 décembre 1995 portant règlement d'administration relative au personnel de carrière de la DGRAD.
- L'inspection Générale des Services
Rattachée à la direction administrative, celle-ci vérifie les services tant centraux que régionaux d'office ou sur demande du directeur général. Elle peut être chargée de mission d'enquête et veille à l'application régulière des lois et règlements en vigueur et au respect des directives de la direction générale. Elle soumet au directeur général les observations ou les mesures visant à améliorer l'organisation et le fonctionnement des services.
En plus des directions de l’administration centrale, il y a aussi les dix directions provinciales parmi lesquelles nous retrouvons la direction provinciale du Bas-Congo qui est bien notre cadre d’étude.
I.3. La Direction Provinciale du Bas-Congo
La Direction Provinciale du Bas-Congo est située dans la commune de Matadi, sur l’avenue presbytérienne, au numéro 2, en ville basse. Elle comprend des ressorts ci-après : ressort Urbain de Matadi, ressort de Boma, Tshela, Muanda, Kimpese, Mbanza-Ngungu et d’Inkisi.
La Direction Provinciale du Bas-Congo compte dix(10) divisions, à savoir :
- La Division de l’Administration et des Services Généraux ;
- La Division des Etudes, du Contentieux et de la Documentation ;
- La Division du Contrôle et de l’Ordonnancement des Recettes Administratives et Portuaires ;
- La Division du Contrôle et de l’Ordonnancement des Recettes Domaniales ;
- Division du Contrôle et de l’Ordonnancement des Recettes Judiciaires ;
- La Division de l’Inspection des Services ;
- La Division de l’informatique ;
- La Division des Imprimés de Valeur et Administratifs ;
- La Division de recouvrement et du Suivi de Régime d’Exception ;
- La Division des Finances et Budget ;
Figure n° 7 : I.3.1.ORGANIGRAMME DE LA DGRAD/BAS-CONGO
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Division Impr. de Valeur.
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Division Etud, Cont.& Doc.
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Division Insp
des Services.
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Division Contr. &Ord.Rec.Adm & portuaires
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Division Contr. &Ord.Rec. Doman.
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Division du Recouvrement et suivi des Régimes
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Division des finances et budget
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Division Contr. &Ord.Rec. Judiciaires
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Source : Direction Provinciale de la DGRAD/Bas-Congo
I.3.2. Structure organisationnelle de la DGRAD/Bas-Congo
1. Le Directeur Provincial
Le Directeur Provincial gère et coordonne toutes les activités de la Direction Provinciale du Bas-Congo, en supervisant tous les ressorts de la province.
2. Division de l’Administration et des Services Généraux
Cette division est dirigée par un chef de division et subdivisée en deux bureaux dont chacun d’eux est dirigé par un chef de bureau.
Il s’agit du :
Ce bureau s’occupe de la gestion du personnel et tous les problèmes lies à l’administration.
- Bureau des services Généraux
Ce bureau s’occupe des biens meubles et immeubles, les matériels et les fournitures mis à la disposition de la DGRAD/ Bas-Congo.
3. Division des Etudes, Contentieux et la documentation
- Cette division comprend 3 bureaux, à savoir :
- Le bureau des Etudes qui a pour tâches :
Centraliser et analyser les statistiques des recettes ;
Mener des études de nature à améliorer l’organisation et le fonctionnement des services ;
Proposer les projets des notes d’instruction ou de service ;
Elaborer des rapports d’activités de la Direction Provinciale. Cette dernière tâche se fait sur base des différents rapports qui proviennent des divisions et des ressorts de la Direction Provinciale.
§ Le bureau du contentieux est chargé de :
- Instruire les dossiers soumis à la Direction provinciale ou évoquer par elle ;
- Instruire et suivre les dossiers de débiteurs défaillants devant faire ou faisant l’objet de poursuite à recouvrement forcé conformément aux dispositions en vigueur.
§ Le bureau de la documentation est chargé de la conservation des archives
4. Division du contrôle et de l’ordonnancement des recettes Administratives et Portuaires
Cette division comprend 3 bureaux :
§ Le bureau de l’ordonnancement des recettes administratives chargé de :
- Contrôler avant l’émission des titres de perception, la régularité de toutes les opérations de constatation et de liquidation des recettes ;
- Mener le cas échéant des enquêtes et investigations qui appelleront la motivation de la décision de renvoi pour le redressement des dossiers conformes ;
- Etablir les notes de perception ;
- Elaborer les statistiques des recettes constatées et ordonnancées ;
- Gérer la documentation de l’assiette et les dossiers individuels des assujettis.
§ Le bureau de l’ordonnancement des recettes portuaires chargé de :
- Contrôler, avant émission du titre de perception, la régularité de toutes les opérations de constatation et de liquidation relative aux recettes générées par les services d’assiettes (commerce extérieur, quarantaine) ayant des attributions liées au port de Matadi.
§ Le bureau du contrôle des recettes administratives et portuaires est chargé de :
- Contrôler les opérations effectuées par les ordonnateurs de ladite division.
5. Division du contrôle et de l’ordonnancement des recettes Domaniales
Cette division s’occupe des recettes du domaine public et du domaine privé de l’Etat.
Elle comprend 3 bureaux :
- Le bureau de l’ordonnancement des recettes sol ;
- Le bureau de l’ordonnancement des recettes sous-sol ;
- Le bureau du contrôle des recettes domaniales qui s’occupe de la vérification de la conformité des taxations et des ordonnancements y relatifs.
6. Division de l’Inspection des Services
Elle est composée de :
§ La brigade d’audit des services qui est chargé de :
- Evaluer le cas échéant, les contenus et l’exécution de protocole d’accord signé entre les assujettis et les autres services dans le cadre de la collaboration ;
- Soumettre au Directeur provincial toutes les observations de nature à améliorer l’organisation et le fonctionnement des services.
§ La brigade d’audit des opérations chargé de :
- Centraliser et examiner tous les projets d’ordre de mission de contrôle des assujettis avant de mettre un avis sur l’opportunité ;
- Veiller à l’application régulière des lois et règlements en vigueur.
§ La brigade de suivi des recettes qui est chargé de vérifier et de contrôler les services de la Direction Provinciale et des Ressorts.
7. Division des Imprimés de valeur et Administratifs
Elle est dirigée par un chef de division et s’occupe de la gestion des imprimés de valeur et administratifs, du contrôle de l’utilisation par les services des imprimés de valeurs retirés à la DGRAD et d’établir la comptabilité de matière pour la DGRAD.
Cette division a un seul bureau à savoir :
§ Le bureau d’approvisionnement qui comprend un chef de bureau, une intendante et un estampilleur. Ce bureau s’occupe de la réception de tous les titres valant espèces et procède à la livraison des imprimés en cas de besoin, d’une part, et de poser le cachet sec de la DGRAD pour valider les imprimés, d’autre part.
8. Division de Recouvrement et de Suivi de Régime d’Exception
Elle est dirigée par un chef de division et composée de trois bureaux :
- Le bureau chargé de la comptabilité des recettes ;
- Le bureau de recouvrement du Receveur Principal ;
- Le bureau du suivi de Régime d’exception.
Elle a pour rôle :
- De vérifier, canaliser des recettes pour le compte du Trésor public de l’Etat ;
- D’élaborer les statistiques des recettes recouvrées et non recouvrées ;
- De gérer les dossiers des bénéficiaires de régime d’exception et d’évaluer le manque à gagner ;
- De gérer les recettes non recouvrées et de mettre en demeure les débiteurs défaillants avant toute poursuite au recouvrement forcé.
Les recettes sont recouvrées comme :
- Recettes attendus au niveau des banques Commerciales ;
- Recettes effectives au niveau de la banque Centrale.
Il existe deux formes de recouvrement :
- Recouvrement à l’amiable ;
- Recouvrement forcé.
9. Division des Finances et Budget
Cette division gère des fonds propres de la Direction Provinciale et les fonds de l’extérieur. Les fonds propres de la Direction Provinciale proviennent de 40% des contentieux et des amandes transactionnelles au niveau de la province tandis que les fonds extérieurs proviennent surtout de la Direction générale tel que « les frais de fonctionnement ».
Elle établit également le programme des dépenses de la Direction Provinciale.
10. Division de l’Informatique
Elle a été mise en place vers la fin des années 2005 et a pour rôle de :
- Gérer le parc informatique de la DGRAD/Bas-Congo ;
- Assurer la maintenance des matériels informatiques ;
- Traiter automatiquement les informations.
[1] VDP. KALONJI., Op. Cit. P.32
[2] Décret-loi n° 0058 du 27 décembre 1995
[3] Loi n° 05/008 du 31 mars 2005
Table de matières
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