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CHAPITRE 2. LE BUDGET PARTICIPATIF FACE A LA BONNE GOUVERNANCE DANS LA COMMUNE DE KADUTU

Dans le Monde en général et en RD Congo en particulier, le terme « Bonne gouvernance » occupe une place plus considérable. Cette bonne gouvernance implique la participation budgétaire de chaque province tout comme de toute commune ou ETD.

§1. Définition de la bonne gouvernance

Elle est une prévision des revenus et les dépenses d’une administration, d’un Etat, d’une entreprise, d’une société, d’une famille faisant consulter les concernés à sa conception et aussi à son déroulement ou réalisation dans l’entité concerné en respectant scrupuleusement les limites.

Selon le Pasteur NAMEGABE MULANGA Léonard ; le B.G constitue actuellement le mot le plus cité dans le discours politique et des hommes intellectuel congolais. D’aucuns pourraient alors se demander si la B.G est un slogan ou une règle pour conduire les affaires publique de l’Etat afin d’atteindre les objectif de tout gouvernement à l’occurrence de développement socioéconomique, épanouissement de l’homme et l’amélioration du bien être des congolais (*)27

Il est vrai et évident qu’il n’existe pas les définitions uniques de la B.G et que la pratique enrichit autant la théorie que celle-ci ne sert la pratique.

Un bref retour historique nous permet de proposer un premier éclairage de ce concept. Du grec ancien « Kobernan », le terme de « gouvernance » signifie gouverner un bateau ou un char. Platon utilisa ce terme de manière plus métaphorique en l’étendant à l’idée de gouverner les hommes. Ce terme grec passera dans la langue latine sous le vocable « gubernare », passant ensuite dans le vocable des diverses langues latines. Au Moyen-âge ce terme est employé tant du coté français (au 18ème siècle, on parle de la gouvernance pour signifier le « gouvernement ») que du coté Anglais (au 14ème siècle le terme « gouvernance » est attesté).

C’est au cours de la première moitié du 20ème siècle que ce terme sera à nouveau remis à l’honneur mais en y mettant un ingrédient supplémentaire ; celui de la gouvernance économique. Dès 1939, des économistes américains vont remettre le mot au goût du jour. Rien d’étonnant dès lors en 1979 que Margaret TATCHER, premier ministre du Royaume- Uni, utilise ce terme sous la forme de « urban Gouvernance » pour définir un désengagement des autorités locales vers les formes de privatisation. La Banque Mondiale en 1990, dans sa politique vis-à-vis de l’Afrique va user du même vocable pour définir aussi des politiques de libéralisme et de désengagement de l’Etat.

Alors, ce serait quoi cette autre approche de la « bonne gouvernance » ? Selon ce groupe multiculturel, une définition est apportée : « la gouvernance, c’est précisément la capacité des sociétés humaines à se doter des systèmes de représentation, d’institutions, des procédures, des moyens de mesure, de processus, de corps sociaux capables de gérer les interdépendances de manière pacifique. La bonne gouvernance ne sert pas seulement à maintenir « le cap » mais elle est aussi un instrument d’aide au changement ».

A cette expression, plusieurs définitions sont avancées, les unes voient dans la gouvernance le seul aspect original de l’économie, les autres la transforment à l’aspect politique, les autres encore rassemblent les deux aspects et y ajoutent l’aspect juridique ou formel.

En effet, retenant les points de vue émis à la fois par le conseil d’analyse économique créée par l’ex-premier ministre français Lionel Jospin dans un ouvrage tiré d’un colloque organisé avec la Banque Mondiale intitulé « Gouvernance, Equité, et Marché Globaux », et par la commission de Bruxelles, dans le document intitulé « Livre blanc sur la gouvernance européenne » publié en Juillet 2001 et adopté par le conseil européen de Bruxelles en Décembre 2001 donne la définition suivante de la bonne gouvernance : « l’ensemble des règles, des procédures et des pratiques qui affectent la façon dont les pouvoirs sont exercés à l’échelle européenne », et c’est dans une démarche qui occupe la zone intermédiaire entre le plus tout à fait administratif et le pas encore constitutionnel ».

Cette définition de la B.G en Europe ne peut nous paraitre complète en ce qu’elle situe la gouvernance entre le droit administratif qui contient les règles favorables à la gouvernance et le droit constitutionnel qui ne les a pas encore insérés. Elle exclut l’économie qui constitue la base de la bonne gouvernance.

Un Etat où, selon Ali KIZANCINGIL, « l’administration publique a pour mission non plus de servir l’ensemble de la société mais de fournir des biens et des services des intérêts sectoriels et à des clients consommateurs au risque d’aggraver les inégalités entre les régions du pays »

De leur coté, Ferdinand KAPANGA MUTOMBO et KHEIMAÏS Chammari donnent une définition beaucoup plus réaliste de la Banque Mondiale : la bonne gouvernance est « l’exercice de l’autorité politique, économique et administrative pour gérer à tous les niveaux les affaires d’un pays. Elle comprend de ce fait les processus, les mécanismes les institutions aux moyens desquels les citoyens et les divers groupes articulent leurs intérêts, exercent leurs droits, assurent leurs obligations et négocient pacifiquement et conformément à des lois, donnant une chance égale à tous et à toutes, leurs différends et leurs conflits ».

Cette définition nous parait répondre aux vœux et à l’idéologie de ceux qui ont répand la notion de la bonne gouvernance. En effet outre qu’elle exige la responsabilisation de décider à tous les échelons de l’appareil de l’Etat, la définition précitée fait ressortir non seulement les aspects politiques, administratifs et économiques mais également ceux juridiques notamment la primauté du droit, l’égalité de tous les citoyens dans la gestion de la res publica, la transparence, l’équité, l’efficacité et l’effectivité, concepts aussi exigés pour l’exercice effectif des droits de l’homme.

Pour la B.M, la gouvernance est traduite comme « la manière par laquelle le pouvoir d’exercée dans la gestion des ressources économiques et sociales du pays au service du développement (*) 28

Plusieurs définitions peuvent encore être avancées, même si elles sont nombreuses, le terme « gouvernance a trait en général à la nature des droits qui façonnent l’exercice du pouvoir politique et à la relation qui existe entre ceux qui sont au pouvoir et ceux qui ne le sont pas. (*) 29 Ce que nous pouvons retenir de cette définition, ce qu’il s’agit d’une remise en question radicale des formes actuelles et fonctionnelles souhaitées par tous les Etats.

De là, il faut remarquer les valeurs de la bonne gouvernance ; la gestion saine du service public, la responsabilisation des gouvernants, de cadre légal du développement et l’Etat de droit ainsi que l’information ouverte.

§2. Procédures d’élaboration, de vote et d’exécution du B.P

Nous avions déjà précisés le budget voté par le conseil communal doit déterminer chaque année la nature, le montant et l’affectation des ressources et des changes prévues et autorisées des différents services de la commune. Chaque année, la commune doit donc élaborer ces prévisions budgétaires autorisant les dépenses et la perception des recettes conformément aux lois (loi sur les ETDs de 2008) et règlement en vigueur.

Les prévisions  budgétaires des ETD doivent être intégrées dans le budget de la province qui à son tour devra être intégrées dans le budget national après adoption. La commune de Kadutu se trouve donc obligée d’élaborer ses prévisions budgétaires avant qu’elle ne débute la session parlementaire de l’assemblée provinciale pour que celle-ci ait de la matière à traiter.

C’est à la commission budgétaire qu’il revient la charge d’élaborer les prévisions budgétaires de la commune de Kadutu.

Cette commission doit être composée comme suit : (*) 30

  • Président : le Bourgmestre ;
  • Vice président : le Bourgmestre Adjoint ;
  • Secrétaire : Chef de Bureau ;
  • Coordonnateur technique : le Mandataire du Budget de la commune ;
  • Les membres sont :
  • Les chefs des quartiers ;
  • Les chefs des services communaux ;
  • Les présidents de la société civile, des communes ;
  • Les vérificateurs auprès des mandataires des communes.

La loi a prévu une collation pour toutes ces personnes devant intervenir dans l’élaboration du budget de la commune. Malheureusement, faute des moyens financiers, les autorités communales ont jugées bon de restreindre le nombre d’intervenant à l’élaboration du budget aux seuls membres du service du budget de la commune (les trois vérificateurs et les mandataires du budget).

Dans la pratique donc, l’élaboration du budget de la commune repose donc sur des membres de services du budget agissant selon les orientations données par le bourgmestre. Le service du budget de la commune de Kadutu centralise les diverses informations collectées auprès des services des recettes et des dépenses envue de l’estimation des recettes d’une part et des dépenses de l’autre part pour élaborer une première monture de l’avant projet de budget. Nous avons déjà démontrés à l’avance que les différentes ressources de la commune de Kadutu proviennent principalement des taxes perçues par ces différents services. Il est évident que ces services dressent régulièrement un rapport des taxes ainsi prélevées que le service du budget en tienne compte dans l’élaboration des prévisions budgétaires de l’année suivante.

En dehors des recettes, il ya aussi des dépenses qui doivent être couvertes par les différents services. Ces services doivent aussi dresser un rapport reprenant les dépenses à réaliser et à soumettre au service du budget de la commune qui, comme on l’avait déjà souligné doit centraliser ces diverses informations en vue de l’estimation des recettes et des dépenses.

Pour les prévisions budgétaires de l’année 2014, c’est le budget participatif qui a été retenu ; ce qui exige que la base soit associé à l’élaboration des prévisions budgétaires. Ainsi, en dehors des différents rapports des services communaux, on a tenu compte dans l’élaboration des prévisions budgétaires, les différents états des besoins défendus par les chefs de cellules et des quartiers devant la commission budgétaire de la commune. 

En élaborant cette première monture de l’avant projet du budget de la commune, le service au budget doit veiller au respectdes différents principes en matière d’élaboration du budget. Il s’agit de :

  • Principe de l’annualité budgétaire ; le budget est l’acte par lequel sont prévu et autorisés les recettes et dépenses pour une année ;
  • Principe d’unité budgétaire : un seul document budgétaire doit retracer les prévisions de la commune.
  • Principe de l’universalité : la compensation entre les recettes et les dépenses est interdite.
  • La règle de la spécialisation des crédit:le budget communal comprend deux sections ;la section de fonctionnement et celle d’investissement
  • La règle de l’équilibre budgétaire;le budget est voté en équilibre l’exercice de fonctionnement est affecté a la section investissement. Le budget communal est donc obligatoirement voté en équilibre.

Après ce processus d’élaboration du budget, ce dernier doit normalementêtre voté par les élus du peuple qui ont plein pouvoir d’amender, d’aménager  et de se faire expliquer toute le contenu du projet budgétaire. La loi Organique numéro 08/016 du 07 Octobre 2008 portantcomposition, organisation et fonctionnement des ETDs et leur rapport avec l’Etat et les provinces l’avait déjà souligné lorsqu’elle a prévue à son article 50 point 18 que le conseil municipal délibère sur les matières d’intérêt communal notamment l’adoption du projet du budget des recettes et des dépenses.

Il s’en suit donc que c’est le conseil communal qui doit procéder au vote du budget de la commune de Kadutu. Fort malheureusement, il n’ya jusqu’à présent pas de conseil au niveau de la commune vu que les élections locales n’ont pas encore eu lieu. Ceci comme nous l’avions dit plus haut, bloque le jeu de la décentralisation qui veut que l’action de l’exécutif communal reste sous contrôle d’un conseil formé par des élus du peuple et cela pour éviter certains abus et excès du pouvoir.

La décentralisation a été instituée par le législateur dans le but de promouvoir le bien être des populations locales en les rapprochant plus de l’administration. Il est donc convenable que les ambassadeurs du peuple (conseillers communaux élus) procèdent à l’approbation du budget communal avant que celui-ci entre en vigueur. Dans la pratique, cependant, une autre forme d’approbation du budget ouvrant la voie à sa publicité a été imaginée.

La commission budgétaire communale, après avoir établi l’avant projet du budget communal devra défendre celui-ci devant une commission budgétaire constituée par le gouvernement provincial. Cette obligation a été rappelée dans la circulaire du ministre provincial en charge du budget n°01/MINI PLAN et BUDGET/2011 du 04 Avril 2011 portant instruction relatives à l’élaboration de prévision budgétaire (P.B) des ETDs de la province du Sud-Kivu pour l’exercice 2014.(*) 31

Cette obligation limite en quelque sorte l’autonomie dont doit jouir la commune de Kadutu par rapport au pouvoir de tutelle. La loi a prévu que le projet de budget de la commune de Kadutu soit défendu devant le conseil communal et voté par ce dernier, mais lorsque la pratique donne encore plus de pouvoir à l’autorité provinciale en lui conférant cette compétence d’approbation du budget. Ceci limite considérablement la décentralisation.

Il faudra donc attendre que la commission budgétaire provinciale se prononce favorablement (approbation) pour que le budget soit exécutoire ; dans le cas contraire, le projet devra retourner au sein de la commission pour être modifié ou complété conformément aux instructions faites par cette commission.

Une fois le projet de budget approuvé, il est inclus dans le budget provincial et devient exécutoire à partir du 1er Janvier de l’année pour laquelle il été élaboré.

Ces différentes étapes, partant de la préparation du projet du budget de la commune de Kadutu jusqu’à son approbation et son insertion au budget de la province, sont clairement synthétisées dans ce tableau reprenant le processus d’élaboration du budget des ETDs de la province du Sud-Kivu.

PROCEDURE D’ELABORATION DU BUDGET DES ETD DANS LA PROVINCE DU SUD-KIVU (*) 32

ACTEURS

TACHES A EXECUTER

PERIODES

01          

Gouvernement provincial

Fixation du cadrage macroéconomique de la province en définissant la politique économique, politique budgétaire et fixer les priorités.

-          Janvier

-          Février

02

Gouvernement provincial

Instructions relatives à l’élaboration des prévisions budgétaires des ETD

-          Mars

03

ETD

Elaboration des prévisions budgétaires

-          Avril

04

ETD

Envoie prévisions budgétaires à l’autorité provinciale

-          Avril

05

G.P

Constitution de la commission budgétaire chargée de l’examen du budget des ET

-          Avril

06

Commission budgétaire provinciale ou CBP

Examen des prévisions budgétaires des ETD car les conseils municipaux et non encore installés

-          Mai

07

G.P

Arrêté portant approbation des prévisions budgétaire des ETD

-          Mai

08

G.P

Promulgation des arrêtés portant approbation du budget des ETD

-          Juin

09

G.P

Intégration des budgets des ETD dans le budget de la province.

-          Juin

10

Gouvernement provincial (G.P)

Envoie du budget de la province dans lesquels sont intégrés les budgets des ETD à l’assemblée provinciale.

-          Juin

  • L’exécution du budget par la commune de Kadutu

Les procédures d’exécution du budget, tant en ce qui concerne la phase administrative que la phase comptable sont définies par les dispositions de l’organe loi n°24/242 du 10 octobre 19952 portant règlement général sur les comptabilités publiques (RGCP).33

Dans le cadre de la déstabilisation, ce règlement a pour but :

  • Définir les moyens pour lesquels le pouvoir public exercent la fonction financière ;
  • Instituer les catégories d’agents spécialement habilités à exécuter les opérations financières au nom de la collectivité ; déterminer l’étendu de leur compétence, de leur responsabilité pécuniaire ; prévenir les procédures qu’ils doivent suivre, des opérations qu’ils effectuent et les modes de présentation des comptes publics ;
  • Créer le contrôle permettant au pouvoir public de suivre l’exécution de la politique financière et d’apprécier la gestion des agents chargés de cette exécution.

Sur le plan juridique, il y a lieu à préciser que les opérations de l’exécution du budget sont distribuées entre deux branches administratives différentes pour assurer l’efficacité de la division du travail et le refis du monopole pour un même agent devant réalisé toutes les opérations.

C’est un principe universel de la gestion des finances publiques.

D’un côté se trouvent les administrateurs où les ordonnateurs et de l’autre côté les comptables.

La phase administrative (pour les dépenses ; engagement ; liquidation et ordonnancement,pour les recettes ; liquidation de la créance ; établissement du titre des recettes) des décisions en matières  des recettes et des dépenses appartiennent aux ordonnateurs ; et la phase comptable, relative au payement et à la  perception, au comptable public. (*)34

L’exécution du budget de la commune de Kadutu doit donc être assurer par les responsables communaux à divers niveaux tout en respectant les dispositions de la loi financière de 1983 et les lignes directives de la comptabilité publique contenue dans l’ordonnance n°34/243 du 10 octobre 1952 portant règlement général  sur la comptabilité publique (RGCP).

  1. Attributions des autorités locales en matière de finances de la commune de Kadutu.

Les autorités de la commune de Kadutu interviennent dans l’exécution du budget selon leur niveau.

  • L’Ordonnateur du budget : c’est le bourgmestre qui, en tant que numéro un de la commune de Kadutu, est ordonnateur du budget communal.

A ce titre :

  • Il est tenu responsable de la réalisation des recettes et de l’engagement des dépenses incombant à la commune ;
  • Il est le seul, étant ordonnateur du budget, à donner ordre de payer une dépense engagée aux receveurs comptable.
  • Le gestionnaire des crédits: c’est le bourgmestre adjoint à qui est reconnue cette qualité. Il est tenu :
  • D’engager et de liquider les dépenses nécessaires au fonctionnement de la commune ;
  • De gérer les crédits mises à sa disposition par les décisions budgétaires ;
  • D’élaborer chaque fois le plan de trésorerie et le soumettre à l’ordonnateur  budgétaire ;
  • De respecter et de faire respecter scrupuleusement les affectations des crédits tels qu’elles ont été prévues et autorisées par la loi ou décisions budgétaires.
  • Le mandataire du budget est chargé de :
  • Veiller à l’exécution conforme du budget de la commune ;
  • Di visa obligatoire et préalable à toutes les dépenses engagées ;
  • De participer à l’établissement du rapport mensuel de paie des agents de la commune ;
  • Contrôler la passation et visa du marché ;
  • Contrôler les dépenses et de surveillés les recettes.
  • Le receveur comptable:
  • Il est le seul à percevoir toutes les recettes tant de la commune que du trésor public ou autre qu’’il garde ;
  • Il comptabilise toutes les recettes aux dépenses dûment engagées et approuvés par l’OB :
  • Il est tenu de remettre la situation journalière de sa caisse au gestionnaire des crédits et l’OB pour leurs permettre d’encagées et liquidés certaines dépenses.
  1. Exécution proprement dite du budget dans la commune de Kadutu

Une fois élaborer et approuver, le budget  de la commune de Kadutu doit être exécuté.

Nous avions déjà souligné que les activités d’exécution du budget sont confié à des agents distinct et se passe en plusieurs phases selon qu’il s’agit de l’exécution du budget des dépenses ou de celui des recettes.

Avant de présenter les différentes  phases d’exécution du budget de la commune de Kadutu, il nous ait avéré plus judicieux de nous atteler à ce niveau à la structure des dépenses telles  que prévues par la commune ainsi que celles des recettes.

  1. Structure des dépenses de la commune de Kadutu.

Des  rapports et prévisions budgétaires de la commune de l’an 2014, il ressort que les dépenses de cette entité sont classées en 2 catégories :

  • Les dépenses ordinaires qui sont essentiellement les dépenses de fonctionnement où l’on retrouve les dépenses politiques et les dépenses administratives ;
  • Les dépenses d’investissement qu’on compte parmi  les dépenses en capitale.

On peut facilement repérer ces catégories dans la structure légale des dépenses des ETD telles que prévu à l’article 18 de la loi financière de 1983. Aux terme de cet article, les dépenses des EAD sont regroupées sous trois titres à savoir : les dépenses courantes ou de fonctionnements, les  dépenses en capitale ou d’investissement ainsi que les prêts et avances leurs consentis après approbation  des  autorités du tutelle.

En consultant les différents rapports annuels  des prévisions budgétaire de la commune de Kadutu de l’an 2014, l’on peut lire chaque fois de la commune de Kadutu envisage les travaux et activités réalisées  telles que :

  • Réhabilitation des sources d’eau ;
  • Réhabilitation des tronçons routiers ;
  • Construction et réhabilitation des bureaux des quartiers ;
  • Construction des ponts ;
  • Les débouchages des caniveaux et canalisation des eaux dans les quartiers,…

Or la réalisation de toutes ces activités nécessite des moyens financiers adéquats. Ces activités entrent dans la rubrique des dépenses dites d’investissements. C’est pourquoi il est impérieux que la commune de Kadutu focalise d’avantage son attention sur l’exécution des dépenses d’investissement  telles que prévus dans le budget communal.

Le ministre provincial en charge du budget l’avait déjà rappelé dans sa circulaire de 2011 portant instruction relative à l’élaboration des budgets des ETD de la province du Sud-Kivu en précisant que le pourcentage de plus de 25 doit être prévu pour le budget d’investissement.

Il ne suffit pas que ce pourcentage soit prévu dans les prévisions, il faut ensuite que ce pourcentage soit atteint lors de l’engagement des dépenses par la commune ; ce qui, comme nous l’avions déjà démontré ci-haut, n’a jamais été le cas. (*) 35

Les dépenses d’investissement au cours de ces dernières années ont atteint difficilement les 10%  des dépenses totales engagées par la commune.

Dans de telles proportions, n’est-il pas vraiment un droit que de s’insurger contre une forme de décentralisation des entités qui consacrent le gros de leurs dépenses au seul fin de consommation sans se soucier aussi des investissements relativement important que nécessite la mise sur pied des infrastructures  socio-économiques dans ces milieux submergés par des problèmes d’habitats, de transport, de santé publique, de subsistance,…(*)36

Il est évident que les soucis des gestionnaires c’est avant tout de se servir, le reste venant après ou pas du tout.

Pourtant, c’est pour l’amélioration des conditions des vies de la population, la viabilisation des ETD que l’administration est rapprochée des administrés. Telle devrait être la principale visée des autorités locales conformément aux dispositions des lois sur la décentralisation.(*)37

On est  sans oublier que ce sont ces dépenses d’investissement (entretien des routes et ponts reliant les avenus, débouchage des caniveaux  et canalisation des eaux  dans les quartiers, entretien de l’éclairage publique communale,…) qui profitent aux bien être de la population locale en mettant à la disposition de celle-ci des infrastructures adéquats pour son épanouissement.

Ce qui doit inciter les autorités locales à engagées plus des dépenses d’investissements au niveau communal.

Mentionnons utilement que la configuration des budgets des dépenses des ETD varient d’une entité à l’autre ainsi que leurs différents postes sont tributaires de la part réduite des recettes leurs autorisés par les postes et les volumes des encaissements effectivement réalisés. (*) 38

En d’autre  terme, la prévision ou l’engagement  des dépenses par la commune doit tenir compte non seulement des recettes que la loi a octroyé à celle-ci mais aussi les ressources qui servirons à couvrir les dépenses faites par la commune. D’où, la nécessité d’étudier dans le point suivant la structure des recettes telles que réalisées par  la commune.

  1. Structure des recettes de la commune de Kadutu

Les  recettes de la commune de Kadutu proviennent principalement :

  • Des taxes rémunératoires ;
  • Des taxes fiscales ;
  • Et des taxes exceptionnelles.

La majeure  partie de ces taxes est perçue par différents agents taxateurs affectés par les différents services de la commune.

  1. Procédure d’exécution du budget de la commune de Kadutu

Rappelons encore une fois que l’exécution du budget des personnes publiques passe par deux phases dont : l’une  administrative et relevant des ordonnateurs pour les  dépenses : engagements, liquidation des créances, établissement du titre des recettes et l’autre comptable relative aux paiements et à la perception de comptable public.(*)39

Soulignons aussi qu’en RDC, l’exécution des budgets doit respecter les dispositions de l’ordonnance n°34/242 du 10 octobre 1952.

En analysant ce texte, il ressort que le budget de la commune s’exécute tant en dépense qu’en recettes et les phases de l’exécution ainsi que les intervenants varient des  dépenses ou des recettes.

  • Exécution du budget des recettes

Les recettes prévues dans le budget de la commune de Kadutu doivent être considéré comme des minimas qu’il faut obligatoirement atteindre et l’exécution des recettes exigent les dépassement de ce seuil.(*)4O Ceci implique que les entités communales doivent, en exécutant le budget, œuvrer dans  le but de maximiser beaucoup plus des recettes qui serviront bien entendu au financement des projets d’intérêt communal et à la couverture des différentes  dépenses de fonctionnement.

L’exécution du budget des recettes est essentiellement l’œuvre de l’ordonnateur, le bourgmestre (phase administrative) et du receveur comptable (phase comptable).

Le bourgmestre en sa qualité d’ordonnateur du budget est responsable de la réalisation des recettes. (*) 41 Il ne crée pas ces recettes puisque celles-ci résultent de l’application de la loi.

La loi organique n°08/016 déjà cité (article 105) et la loi financière de 1983 (article 16) ont détaillés les différents types des recettes susceptibles d’être recouvrées par la commune entant qu’ETD. Tout en respectant les dispositions légales, l’ordonnateur du budget de la commune (le bourgmestre) constate d’abord la créance par détermination de la matière imposable puis en arrêté le montant. C’est la phase appelée « liquidation ». Ces deux opérations peuvent être effectuées par d’autres agents et n’ayant pas la qualité d’ordonnateurs. C’est le cas des agents travaillant dans le service du budget de la commune et qui détermine souvent la matière imposable en se référant aux dispositions légales.

En revanche, la mise en recouvrement est opposée seulement par l’ordonnateur qui dirige des ordres de mission et autres documents habilitant les différents agents taxateurs à percevoir les taxes pour les comptes de la commune.

La phase comptable du receveur consiste pour celui-ci à percevoir toutes les recettes de la commune en vérifiant la régularité de celles-ci. Ceci implique que les différents taxateurs sont tenus de déposer quotidiennement les sommes qu’ils ont perçues au près des receveurs comptables de la commune qui les comptabilisent et en dressent un rapport qu’il transmettent au gestionnaire de crédit (bourgmestre adjoint) et à l’ordonnateur du budget pour leurs permettre d’engager ou de liquider certaines  dépenses.

  • Exécution du budget des dépenses

L’exécution du budget des dépenses de la commune passe par plusieurs phases :

La phase administrative comprend trois étapes :

  • L’engagement: l’ordonnateur constate ici l’existence d’une dette qui doit normalement être payée. Il peut s’agir aussi du simple fait générateur de la dette.  Ce pouvoir est  exercé par le bourgmestre adjoint pour e qui est d’engager les dépenses nécessaire au fonctionnement de la commune.
  • La liquidation : ici le bourgmestre vérifie si le service nécessitant une dépense a été bien effectué et arrêté le montant de la dépense. Ces opérations sont aussi réalisées par le service du budget de la commune mais le bourgmestre doit être informé et doit approuver.
  • L’ordonnancement, par contre, relève du seul ordonnateur qui a le pouvoir de donner au comptable l’ordre de payer les dettes.

Pour ce fait, le bourgmestre signe avec le gestionnaire de crédit et le mandateur  du budget un bon de dépenses attestant l’ordre de payer fait au comptable.

La raison qui fait que ce bon des dépenses soit aussi signé les gestionnaires des crédits et le mandateur du budget est simple : le gestionnaire de crédit doit être informé  vu qu’il est le gérant du crédit mis à sa disposition par les décisions budgétaires et le mandateur du budget doit aussi signer le bon des dépense vu qu’il est chargé de veiller tout le temps à l’exécution conforme du budget de la commune.

La phase relevant du comptable commence d’abord  par le contrôle de la régularité de l’ordre des dépenses et de la présence des pièces justificatives (bon de dépense valide et régulier par exemple) ; puis il procède au paiement proprement-dit.

  1. Problèmes liés à l’exercice du pouvoir financier de la commune de Kadutu

L’expérience de la décentralisation financière en RDC est particulièrement dominée, dans la pratique par les non respect des textes légaux et réglementaires en vigueur ainsi que par faiblesse fréquente et persistante  des capacités en matière de mobilisation et de gestion des ressources nécessaires à la satisfaction des besoins des populations locales.(*)42

Les différentes lois sur la décentralisation avaient  déjà prévues et reconnues à la commune une autonomie financière lui permettant de gérer ses propres ressources financières et lui autorisa de ce fait d’avoir un budget propre comprenant ses propres dépenses et recettes. Fort malheureusement, la  commune de Kadutu n’a pas su échapper à cette échec que connait la décentralisation financière en RDC, d’où la nécessité d’établir dans ce point les différents  problèmes qui ne cessent d’handicaper la commune de Kadutu dans l’exercice de son pouvoir financier dans le cadre de la décentralisation.

  1. Le non respect chronique et inadéquation des textes de base en matière de décentralisation

Le non respect et l’inadéquation des textes se traduit dans le fait par la non organisation jusqu’à ce jour des élections municipales, la non actualisation et l’inadéquation de la législation financière et faible niveau de rétrocession, ainsi que l’absence de péréquation.

  1. Non organisation des élections municipales dans la commune de Kadutu et absence de contrôle directe de l’action de l’exécutif en matière financière par un organe délibérant.

Bien que l’élection des députés et la mise en place de l’exécutif au niveau de la province du Sud-Kivu est déjà eu lieu entre 2006 et 2007 pour la première législature de la troisième République, il n’en est pas encore le cas pour la commune de Kadutu et même pour toutes les autres ETD.

La non organisation à ce jour des élections municipales et les maintiens dans leurs postes respectifs des autorités de la commune de Kadutu désignés par le pouvoir central ne cadre guère avec l’esprit et la lettre de la centralisation et renversent le sens de la recevabilité : les dirigeants en place ne se sentant pas concernés par l’obligation de rendre compte au souverain primaire dont-ils ne sont pas l’émanation.

Or, comme nous l’avons souligné tantôt, la décentralisation a été instituée dans le but de promouvoir une administration locale plus proche de la population et par conséquent plus souple à répondre aux besoins et problèmes immédiats de cette population locale. (*) 43

Nous avions déjà souligner que les textes sur la décentralisation ont prévu un conseil municipal devant contrôler l’activité de l’exécutif communale et voter le budget. Or il n’y a jusqu’à présent pas de conseils communaux formés  par les élus du peuple.

C’est avec regret qu’on peut constater au sein de la commune de Kadutu un pouvoir politico administratif fortement centralisé à tout le niveau et qui exclut la population de toute prise des décisions qui la concerne et qui la prive du droit à l’information sur le fonctionnement et la gestion de son milieu.

Cela est donc amplifié par cette absence d’organe délibérant (conseil communal)(*)44 au sein de la commune de Kadutu, seul l’exécutif de la commune dirigé par le bourgmestre devient le centre d’ordonnancement en matière financière ; le budget est élaboré par lui et une commission composée ad hoc par  le gouvernement provincial qui la prouve.

Le bourgmestre ainsi rendu omnipotent ne peut qu’abusé comme tant d’autres autorités administratives, des prérogatives lui reconnu vu que le véritable contrôle direct par l’organe délibérant est paralysé.

Il s’en suit l’arbitraire et la corruption, des antivaleurs auxquelles sont acquises ces autorités.(*)45 Il est sans doute vrai qu’en l’absence de tout dispositif de surveillance rapprochée pouvant débuter localement le comportement opportuniste du bureaucrate, les risques morales profitant à l’agent c'est-à-dire à l’autorité locale non élue et non contrôlée localement, ne peut  qu’avoir pour effet  l’atrophies des capacités financières locales et l’inefficacité économique de l’Etat.(*)45

  1. Non actualisation, inadéquation de la législation financière et faible niveau de rétrocession

La loi financière en vigueur en RDC est encore celle de 1983,alors que depuis 2006,il est constitutionnellement stipulé que les finance du pouvoir central et celles des provinces sont distinctes et qu’à ce titre un nouveau cadre légal suivi d’un dispositifrèglementaire approprié devrait désormais organiser la conduite financière des provinces et des ETD ainsi que les rapports entre différentes entités et le pouvoir central.

En effet, on devrait songer à la mise en vigueur la nouvelle loi organique sur les finances publiques qui est toujours sous examen au parlement. Cette nouvelle loi devra permettre d’organiser les lois financières, les budgets des provinces et des ETD en définissant les principes générauxde gestion des finances publiques et d’encadrement de la politique budgétaire. Elle devrait permettre de tenir compte des disposition de la constitution en envisageant toutes les perspectives d’une gestion moderne de finances publiques dans un système décentralisé d’autant plus que la subsistance de cet inadéquation de la législation financière ne fait qu’anéantir toute effort d’autonomisation financière des ETD en général.

  1. Absence de péréquation et exacerbation de déséquilibres économiques internes

L’enlisement de la décentralisation financière de la RDC est également dû à l’absence d’organisation et de fonctionnement de la caisse nationale de péréquation alors que les disparités socioéconomiques entre les provinces et à l’intérieur de ces dernières ne font que se prononcer.

Prévue pourtant dans la loi financière de 1983, loi encore en vigueur, et préconisée formellement dans la constitution de 2006.(*)46

Section 2.

§1. Le B.P face à la bonne gouvernance dans la commune de Kadutu

Le B.P a pour effet de promouvoir le civisme fiscal, le dialogue et la transparence. Il renforce le dialogue entre la population, les acteurs locaux (secteurs privés et société civile) et les autorités locales, et renforce ainsi l’esprit de confiance mutuelle et la paix sociale. Le Sud-Kivu est déjà parti de cette expérience.

En effet, la population habitant des communes de Kadutu, d’Ibanda, de Bagira ainsi que quelques chefferies dans la province du Sud-Kivu sont les premières à bénéficier de ces premiers résultats de ce processus qui en est à sa deuxième année d’exécution. Elles ont été activement associées à l’élaboration et au vote de différents budgets locaux pour l’an 2012. Les parties prenantes impliquées dans la gestion des budgets, sont le G.P, les ETD, la société civile ainsi que les secteurs public et privé.

Parler du B.P face à la bonne gouvernance, c’est évoquer les réalisations de la commune de Kadutu par le dit budget. A ce sujet, M. Jean de Dieu Rukeba, habitant à Kadutu témoigne : « Je n’en crois pas mes yeux en voyant ce bulldozer aplanir notre terrain de volleyball et basketball. Terrain laissé à l’abandon depuis l’époque belge et qui servait de garage pour les uns, de poubelle pour les autres,… Lors des consultations populaires sur le B.P, j’avais voté pour la réhabilitation du stade de volleyball et de basketball sans trop de conviction car c’était tro^p beau pour être vrai… et voilà ! Les travaux sont encours ! »(*)47

Pour l’année 2015, les priorités suivantes ont été retenues et ce par quartier. D’où :

  1. Quartier Kasali :
  • Réhabilitation du bureau du quartier ;
  • Maintenance et débouclage au niveau de chez Nyamonde et égout Tuonane.
  1. Quartier Mosala :
  • Réhabilitation de la source d’eau de Funu + clôture ;
  • Construction des escaliers depuis chez Kibonge jusqu’à Buholo IV.
  1. Quartier :
  • Réhabilittion des latrines publiques au marché Beach Muhanzi ;
  • Construction du bureau du quartier.
  1. Quartier Nyakaliba :
  • Aménagement et construction des bornes fontaines dans 6 avenues ;
  • Construction des escaliers à partir du Lycée Wima jusqu’à l’ITFM.
  1. Quartier Cimpunda :
  • Construction du bureau du quartier ;
  • Eclairage public.
  1. Quartier Nyamugo :
  • Réhabilitation de 3 sources d’eau ;
  • Placement des poubelles publiques.
  1. Quartier Kajangu
  • Construction du bureau du quartier ;
  • Construction des escaliers à partir de l’Ecole des Filles jusqu’au niveau de Kajangu centre.(*)48

Pour 2012, les différents budgets ont porté sur des activités avec impact direct sur l’environnement immédiat des populations bénéficiaires, notamment dans la chefferie de Luhwinja, la construction de 54 salles de classe et réparation d’un pont-route dans la commune de Bagira et enfin dans la commune d’Ibanda la construction d’un centre de santé et toilettes publiques du marché de Nyawera ainsi que l’adduction d’eau potable.(*)49

Inscrit dans la logique de la décentralisation, le réseau budget participatif (RBUP) a comme mission de faire en sorte que les ETD deviennent autonomes avec un budget et une autonomie de gestion. Mais pour mener bien cette mission, le réseau doit se doter des mécanismes de fonctionnement pour être dynamique et efficace sur le terrain.(*)50

Dans la commune de Kadutu, le bilan n’est pas du tout satisfaisant s’il faut considérer les travaux prévus et ceux réalisés pour l’exercice 2014.

Ainsi, sur 8 travaux prévus, il ya eu les résultats suivants :

  • Trois travaux étaient toujours en cours d’exécution et c’est au troisième trimestre 2014 ;
  • Trois travaux finis ;
  • Un travail fut reporté pour 2015 ;
  • Un travail fut à poursuivre.(*)51

En égard de ce qui précède, les défis liés au B.P dans la commune de Kadutu peuvent se résumer comme suit :

  1. Faire en sorte que les acteurs et les populations concernées puissent maitriser et s’approprier le processus de la planification afin que les développements deviennent inclusifs et participatifs, et produisent un impact réel sur la qualité de vie de tous les citoyens. Il s’agit de faire du développement des provinces des ETD une réalité pour les différentes communautés ;
  2. Le non effectivité de la décentralisation ;
  3. Le non respect de droits de l’homme ;
  4. Le manque d’accès à l’information par le public ;
  5. La société civile non efficace et non organisée à la base ;
  6. La faible capacité des mobilisations des ressources financières par les communes ;

Ce qu’il faut dire à ce stade est que « depuis plus de deux siècles, la question de l’administration des communautés locales d’habitants dans le cadre d’un Etat-nation reste une question d’actualité. Dans ce cas, comment en effet concilier, d’une part le respect des identités locales, la Démocratie et la participation locale ; et d’autre part les exigences d’une rationalité administrative et gestionnaire ?

Ainsi, la pertinence de l’échelon communale pour la gestion locale est bien souvent remise en cause pour des raisons différentes, aussi bien en milieu rural qu’en milieu urbain ». (*) 52

 

§2. Etat des lieux du B.P dans la commune de Kadutu

Le phénomène urbain constitue un perpétuel lieu de crise pour l’institution communale. Le développement urbain se moque, ou, pris encore, joue avec les limites institutionnelles si bien que sa maitrise s’avère difficile et le découpage communal manifestement inadapté.

En effet, la croissance des villes industrielles, de développement des banlieues et les mauvaises conditions de vie dans les quartiers ouvriers sont à l’origine de la création des mouvements des natures diverses, mais qui ont en commun de proposer des nouvelles approches de la gestion de municipalité. D’un coté, des grands bourgeois soucieux du maintien de la paix sociale, regroupés dans les mouvements du musée social, cherchent à améliorer les conditions de logement et d’hygiène des ouvriers. (*) 53

De ce fait, depuis quelques décennies, des entités, des collectivités réfléchissent et mettent en pratique des axes concertés découlant de la dynamique de reliure autrement cet axiome décliné en élaboration, suivie et contrôle de l’instrument budgétaire.

En RDC, plusieurs dynamiques sont en cours. Elles se développent au niveau des communes urbaines ou des ETD et s’intègrent dans les poussées d’auto appropriation de la décentralisation (politique, administrative, et/où financière). Cette dernière intimement associée à la gouvernance locale, est acceptée comme un processus de transfert des compétences d’un Etat central vers un niveau local devenu responsabilisé.

Dans la ville de Kinshasa par exemple, une phase expérimentale concerne plusieurs communes ; Barumbu, Kinshasa, Lingwala, Ndjili, Kalamu. Au niveau des autres provinces, l’expérience du Sud-Kivu en se déployant dans trois communes de Bukavu (Bagira, Ibanda et Kadutu) et au sein de 5 chefferies (Bafuliru, Kabare, Luhwinja, Ngweshe et Wamuzimu). (*)54

 

§3. Les obstacles du B.P dans la commune de Kadutu

Avant tout disons que la gouvernance est définie comme un ensemble des mécanismes liés à l’organisation, au fonctionnement et à la gestion de tels ou tels domaines d’activités de l’Etat. (*)55

Le B.P rentra dans la bonne gouvernance, connait les obstacles suivants :

  1. La corruption : Départ sa définition la bonne gouvernance fustige la corruption, c'est-à-dire qu’elle exclut dans sa pratique et la combat si elle apparait. Il sied de noter que la RDC est parmi les pays les plus corrompus de la planète ;(*)55
  2. Les détournements : ils sont plus fréquents en RDC. On peut l’illustrer par la motion de défiance déposée contre le gouverneur de la province de l’équateur au motif qu’il détourne l’argent destiné au payement des enseignants d’un district dans sa juridiction ;
  3. L’Impunité : elle existe lorsqu’il s’agit de manque des sanctions contre les crimes commis en violation des droits humains, dans la situation de guerre ou juste après des conflits armés. Dans le cas d’espèces, il s’agit du détournement des deniers publics.

Aussi, nombreux sont les facteurs responsables de l’échec du processus de reconstruction de l’Etat en cours en RDC. Les «partenaires  internationaux »(*)56 et les autorités congolaises partagent la responsabilité de l’incapacité à susciter un véritable changement politique et une réellement reconstruction institutionnelle. Les premiers ont sous-estimés la complexité de la culture politique dans le pays délibérément la réforme par des ruses et autres stratégies. Les autres facteurs sont les faiblesses administratives et la nature particulière de la prestation des S.P. au Congo. Tels sont les principaux obstacles au processus de reconstruction de l’Etat.(*)57

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