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CHAPITRE 1. GENERALITES SUR LE BUDGET PARTICIPATIF

Section 1ère.DEFINITION DES CONCEPTS CLES

                §1.Budget:

D’origine anglaise, le budget venant de l’ancien Français bougette, sac  servant de bourse, porte-monnaie. Ainsi donc, le budget est l’ensemble des Comptes décrivant les ressources et charges de l’Etat, des collectivités ou établissements pour un exercice annuel. (*)9

Un budget est un document produit annuellement par les entreprises, les administrations ou encore des organisations. Il fait état des recettes et dépensesprévisionnellesplanifiées pour l’exercice à venir. Le budget est un outil incontournable pour les chefs d’entreprise qui l’utilisent à des fins des pilotages, des prévisions et des contrôles de leurs activités. Il peut se focaliser sur les recettes et dépensesliéesà l’exploitation ou investissement et peut recouvrir un caractère inductif ou impératif. Parce que le budget n’a aucune valeur légale, certaine entreprises (notamment commerciales) n’hésitent pas a établir un double budget. Le premier comprenant des données réellesdestinées à la direction, un second est fourni aux collaborateurs à leur présentant des objectifs à la hausse. Cette stratégie est essentiellementutilisée à des fins de motivation du personnel. (*) 10

§2 Budget participatif

C’est  un processus par lequel la population définit  la destination des ressources publiques, en général une partie ou la totalité du budget d’investissement. UBIRATA de Souza, Ancien élu du parti de travailleur à Porto Alegre, le définits comme un « processus de ladémocratie directe, volontaire et universelle, par lequel la population peut discuter et définir le budget et les politiques. Le budget participatif combine démocratie directe et représentative ».(*) 11

Dans plusieurs villes, régionset quartiers du monde, les habitants décident comment utiliser les ressources publiques. A partir de ces expériences de Porto Alegre au Brésil, puis d’autres villes Latino–Américaines, de nombreuses initiatives voient les jours partout dans le monde, y compris en RDC.

En RDC, une formation des autorités communales (bourgmestres) sur l’élaboration d’un budget participatif eut lieu du 31Mai au 1er Juin 2013. D’autres provinces suivirent.

  • 3 Décentralisation et ses notions voisines

Traditionnellement  on distingue 2sortes des décentralisations ; La décentralisation territoriale et la décentralisation technique ou par service.

  1. La décentralisation territoriale

Elle est un procédé technique qui consiste à confier la gestion de l’ensemble des intérêts provinciaux et locaux à des autorités provinciales ou locales dotées vis-à-vis du pouvoir central, de l’autonomie organique et ces autorités locales jouissent, en effet, d’un pouvoir réel de décisions sur l’ensemble  du territoire concerné. (*) 12

  1. La décentralisation technique ou par service

Pour Debbasch, l’on parle de la décentralisation technique lorsque la personnalité morale est confiée à un service déterminé, détaché de ce fait, de la masse de service de l’Etat.(*) 13

Autrement dit, la décentralisation est technique quand la loi confère la personnalité juridique et l’autonomie financière à un service public spécialisé dans la gestion d’une activitédonnée ; elle est territoriale quand cette reconnaissance par la loi, de la personnalité morale et de l’autonomie financière est accordéeà une entité intra étatique.

La décentralisation technique, selon Ajaho, concerne essentiellement les établissements publics.

Elle vise à les soustraire aux règles habituelles de fonctionnement de l’administration afin de leur assurer une plus grande efficacité. L’établissement public est une personne morale de droit public, dotée de l’autonomie financière et généralement chargéed’une mission de service public. Ces collectivitésparticulières disposent de l’autonomie mais pas de territoire. Tel est le  cas des hôpitaux, des lycées, des universités, des certains office qui jouissent d’une réelle autonomie de gestion.(*)14

En RDC la décentralisation fonctionnelle ou technique estappliquée aux établissements publics (Universités, écoles, instituts secondaires) et aux entreprises publiques. La décentralisationdiffère de la déconcentration. La déconcentration  elle est un monde de gestion de l’Etat dans lequel les autorités du gouvernement central délèguent aux autorités locales une fraction de l’exercice de leur pouvoir pour un certain nombre de matièresprécises. Selon le principe de l’acte contraire, ils peuvent annuler cette délégationà tout moment. Les entitésdéconcentrées ne jouissent pas d’une personnalité juridique propre ni d’aucune autre forme d’autonomie. Le contrôle qui s’exerce sur leurs actes est hiérarchique. La décentralisation, elle, à son tour est un mode de gestion de l’Etat par lequel la loi établit par avance éclairé les compétences et les pouvoirs réservésau gouvernement central et aux ETD. Il existe au niveau local des organes élus qui ontparmi leurs attributions des fonctions législativesréglementaires et le contrôle de la chose publique  au niveau local.

Les ETD jouissent d’une personnalité juridique propre,mais aussi diverses formes d’autonomie (gestion budgétaire,en matière de ressources humaines,etc.).Un contrôle de tutelle s’exerce sur les actes des entitésdécentralisées.Ala différence du contrôle hiérarchique,le contrôle detutelle doit respecter les formes et les modalitésparticulières afin de préserver l’autonomie des ETD.

La constitution du 18 Février 2006 telle quemodifiéeà ce jour,réalise plusieurs reformes institutionnelles aussi profondes,importantes que complexes de l’Etat congolais en vue de mettre en place un nouvel ordre politiquebasées sur les principes démocratique affirmant notre détermination  à consolider et à sauvegarder l’indépendance et l’unité nationale dans le respect de nos diversités et nos particularités positives.

La  reforme del’organisation administrative et territoriale du pays est une des composantes de reformes institutionnelles voulues par le constituant congolais.

Cette reforme basée sur la décentralisation porte essentiellement sur les 3 axes suivants :(*) 15

  1. Le nouveau découpageterritoriala ramené le nombre des provinces de 11 à 25 plus la ville de Kinshasa qui aun statut de province.Ce nouveau découpage multiplie le nombre des pôles de développement sur l’immenseétendue de notre pays aux dimensions continentales ;
  2. La constitution dote la province d’une autonomie politique, administrative, financière et économique plus grande que celle qui était la sienne lorsqu’elle était encore une entité territorialement décentralisée ;
  3. La constitution réalise en même temps la décentralisation administrative classique et autre.

Elle confère le statut de l’entité territorialement décentralisée à la ville, la commune, aux secteurs et chefferies.(*) 16

Ainsi,la nouvelle constitution congolaise consacre clairement la décentralisation  comme un nouveau mode d’organisation et de gestion des affaires publique en général et des affaires locales en particulier en remplacement d’un système de  gestion excessivement centralisé et extrêmement autoritaire jadis institué.

La décentralisation est réalisée dans certains pays par des lois.En R.D.Congo,elle est une  prescription  de la constitution  du 18 Février 2006.La décentralisation en  R.D.C implique, d’une part le transfère partiel des pouvoirs,des compétences,des responsabilités des ressources et charge aux provinces et aux ETDs et d’autre part la participation de la population au processus  de prise des décisions sur les problèmes qui les concernent dans sa vie quotidienne ou qui concerne son environnement direct et immédiat.

La constitution crée ainsi une pluralité de centres de décisions  autonomes mais complémentaires :les institutions de la République,les institutions provinciales et l’organe des ETD, en lieu et place d’un seul centre des décisions qui était auparavant le gouvernement central baséà Kinshasa.

  1. Les objectifs de la Décentralisation 

Les objectifs  de la décentralisation en RDC comme partout en Afrique,sont :

  • L’Approfondissement de la démocratie locale ;
  • Le Développement local ;
  • La Lutte contre la pauvreté ;
  • La mise en œuvre de quoi ?

Le processus de la décentralisation émane clairement de la constitution du 18 Février 2006 qui implique une mise en œuvre effective, pragmatique et évolutive pour tenir compte de la nécessite de maîtriser les enjeux et les défis qui accompagnent tout processus de reforme institutionnelle complexe et de grande envergure.

  1. Les Acquis ;

Le processus de décentralisation a démarré et a connu des progrès significatifs accompagnés par  une volonté politique manifeste qui s’est traduite par des acquis importants.(*) 16

  • Cadre institutionnel

L’effectivité de la mise en œuvre de la décentralisationmarquée par l’organisation des élections provinciales  au deuxième semestre 2006,suivi de l’installation des institutions provinciales qui en sont issues.Elles fonctionnent depuis Février 2007.

Le gouvernement organiséà  Kinshasa en Octobre 2007,le Forum National de la Décentralisation à l’issue du quel un  consensus national s’est dégagé sur une vision  partagée de la décentralisation entre le gouvernement central et les provinces.

Dans le même ordre  d’idée,le gouvernement s’est dote des structures d’orientation, de pilotage,du suivi et d’accompagnement  technique de la décentralisation.C’est ainsi que le Conseil National de Mise en œuvre et du suivi du processus de la décentralisation. Le comité international de pilotage,de coordination et du suivi de la mise en œuvre de la décentralisation et la cellule Technique d’Appui à la Décentralisation sont institués par le décretnuméro 08/06 du 26 Mars 2008.

Pour mener à bien la décentralisation,l’une des premières taches à laquelle s’est attelé le gouvernement consistait, avec le soutien des partenaires techniques et financiers en développement à mettre en place un cadre de référence unique et consensuel pour encadrer le  processus de réforme   en Juin 2009.

Les Axes stratégiques de la mise en œuvre du cadre stratégique de la décentralisation sont :

  • Les modalités de transfert de compétences et de ressources correspondantes aux compétencestransférées ;
  • Le renforcement des capacités ;
  • Le développement des outils de planification ;
  • L’harmonisation de la décentralisation et la déconcentration ;
  • La coordination entre l’Etat central et les provinces ;
  • Les financements de la décentralisation.(*) 17
  • Cadre légal

Le processus s’est poursuivi par l’adoption du parlement et la promulgation par le Président de la République de sept (7) lois de mise en œuvre des dispositions  constitutionnelles relatives à la décentralisation.

Il s’agit des lois suivantes :

  1. La loi n° 08/012 du 31 Juillet 2008portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces ;
  2. La loi organique n°0/015 du 07 Octobre 2008,portant modalités d’organisation et de fonctionnement de la conférence des gouverneurs des provinces,
  3. La loi organique n°10/11 du 18 Mai 2008portant fixation des subdivisions à l’intérieur des provinces ;
  4. Loi n°010/010 du 27 Août relative au code des marchés publics ;
  5. La loi organique n°08/016 du 7 Octobre 208portant composition,organisation et fonctionnement des ETD et leurs rapports avec l’Etat et les provinces ;
  6. La loi n°11/011 du 13 Juillet 2011 relative aux finances publiques ;
  7. L’ordonnance –Loi n°009/2012 du 21 septembre 2012 fixant la nomenclature des impôts,droits, taxes et redevances, des provinces et des ETD ainsi que leurs modalités de répartition.
  1. Les défis pour la réussite de la décentralisation

Les principaux défis pour la réussite de la décentralisation en RDC  sont les suivants ;l’appropriation de la décentralisation par les acteurs et mandataires;l’organisation des élections provinciales,urbaines, municipales et locales.(*)18

Section 2ème.Le Budget Participatif dans la décentralisation en R.D.Congo

  • 1.Le Budget Participatif : Historique.

C’est au Brésil,à Porto-Alegre,qu’est né le budget participatif en 1989.En une dizaine d’années,il est parvenu à rassembler plus de 18 000habitants pour décider des priorités de la ville.La clé de ce succès est double :un véritable pouvoir leur a été conféré et des résultats concrets ont amélioré le quotidien dans les quartiers.(*)19

En 1989,un an après son électionà la tête de la municipalité de Porto-Alegre,le nouvel exécutif lance son premier budget participatif. Le Maire Olivio Dutra,est issu des travailleurs. Durant sa campagne,il a promis d’associer les habitants aux décisions qui conditionnent l’avenir de leur ville.Il doit aussi faire face à une assemblée municipale qui n’appartient pas à sa majorité.

Le B.P de Porto-Alegre a accru entre 1989 et 2004 la proportion d’habitants reliés au réseau d’assainissement, passant de 70% à 83,4%.53 000 familles ont bénéficiés de la régularisation de leurs titres de propriété et de la construction de nouvelles habitations.C’est sans doute pour cette raison et grâce à la transparence du processus que les populations vivant en retraite de la démocratie se sont emparées du budget participatif.

En R.D.Congo,cette expérience a vus le jour en 2012 au cours du second mandat du Président KABILA Joseph pour vouloir améliorerle projet inachevé de son mandat précèdent.Ainsi que notre province, particulièrement  notre commune vas bénéficier de cette expérience la même année jusqu’à aujourd’hui. (*)20

§2.Le B.P ;Ressources propres des ETD.

Le législateur congolais a reconnu à la commune des compétences portant essentiellement sur les équipements collectifs,la santé publique et l’enseignement primaire,secondaire et spécial.(*)21Elles suffisent pour justifier l’attention égale que devrait requérir la satisfaction des besoins en ressources budgétaires de cette entité et c’est au même titre que ceux de la province ou de la ville.

Rappelons utilement que c’est la loi financière n°83-003 du 23 Février 1983 initiée et promulguée pour adapter la gestion des finances publiques au contexte de décentralisation, qui sert jusqu’à aujourd’hui à définir les ressources reconnues aux ETD pour leur permettre de faire face à leurs nouvelles charges nées de l’exercice de compétences. La loi organique n°08/016 du 7 Octobre 2008 portant  composition, organisation et fonctionnement des ETD et leurs rapports avec l’Etat et les provinces, précise certains contours des ressources  financière des ETD en attendant l’élaboration,le vote et la promulgation d’une nouvelle loi financière.(*)22Les finances publiques (F.P) locales sont donc des corollaires logiques de l’autonomie financière dont sont investies les ETD en RDC en vertu des articles 3 de la constitution.En effet,cet article dispose que les ETD « Jouissent de la libre administration et de l’autonomie de gestion de leurs ressourceséconomiques,humaines,financière et techniques ». (*) 23

La commune de Kadutu entant qu’ETD doit donc être dotée d’un budget propre et des finances propres devant lui permettre de financer les différents projets d’intérêt local. Telle est l’essence même de l’autonomie financière. Fort malheureusement, l’insuffisance des ressources financières freine la commune dans sa mission de favoriser le développement  économique  et le progrès social au niveau local.

Pour mieux cerner cette question d’autonomie financière de la commune de Kadutu,il convient tout d’abord de parler des  éléments constitutifs des finances de la commune de Kadutu(A)pour jeter en suite un regard sur le pouvoir budgétaire de celle-ci(B).

  1. Eléments constitutif des finances de la commune de Kadutu.

La loi n°08/016 prévoit à son article 105 que les ressources financière d’une ETD comprennent les ressources propres,des ressources provenant des recettes à caractère national allouées aux provinces,les ressources de la caisse nationale de péréquation ainsi que les ressources exceptionnelles.La loi financière de 1983 qui est toujours en vigueur du moins dans ses dispositions non encore abrogées,avait déjà précisé à son article 16 que les ressources des ETD proviennent notamment : 

  1. des taxes sur les matières locales non imposées par l’Etat ;
  2. de la contribution personnelle minimum ;
  3. des produits de contributions réelles sur les véhicules et la contribution foncière tant des personnes physique que morales ;
  4. des recettes administratives retranchées aux actes générateurs dont la décision relève de leurs compétences;                                                                                                                                                                                                                                                      
  5. des subventions de l’Etat correspondant aux dépenses administratives d’intérêt général à charge du pouvoir central ;
  6. du fonds de péréquation.

Il est vrai que la commune de Kadutu doit disposer de tout ces différents types de ressources pour financer les nombreux projets d’intérêt communal,mais malheureusement ces  ressources sonttellement minimes, voire inexistantes dans certains cas (ressources provenant de la caisse nationale de péréquation)à tel point qu’elles n’arrivent pas à satisfaire les différents besoins se posant au niveau local. N’oublions pas de signaler que la loi financière n’avait prévu que six types des ressources pour les entités décentralisées que nous avons déjà cités dont presque la moitié est d’origine quasi locale et les autre dépendant totalement du pouvoir central. Il s’agit de subventions de l’Etat de la péréquation.

De l’analyse des rapports de la commission budgétaire de la commune de Kadutu,il ressort que ces deux mécanismes n’ont jamais connu d’application affective ;ce qui handicape ainsi la bonne gestion des ETD.Les autres mécanismes de ressources des ETD prévus par la loi dont l’emprunt et la rétrocession n’ont pas été plus usités dans les finances locales de la commune de Kadutu.L’article 9 de la loi financière de 1983 dispose que« les ETD ne sont autorisées à emprunter ni à prendre des participations que sur le marché financier local et uniquement pour financer des projets d’investissement approuvés par le ministre de l’intérieur et le ministre du plan ;l’autorisation d’emprunt est soumis à l’approbation du Ministre de finance et budget ».Les dispositions de l’article 118 de la loi sur les ETD ont aussi prévus que la commune peut recourir aux emprunts intérieurs pour financer ces investissements et cela après approbation de l’autorité de tutelle.Vu que l’autorisation d’emprunt est soumise à l’approbation  préalable de l’autorité de la tutelle,ceci amoindri voir même limite la liberté d’action des personnes publiques communales et peut expliquer en fin de compte pour quoi il y a jamais eu des cas ou la commune de Kadutua reconnu à l’emprunt lorsqu’elle devait  se procurer plus des ressources pour financer ses projets d’intérêt  local.L’on devrait  normalement laisser à la commune la liberté de recouvrir à l’emprunt pour financer les projets d’investissement qui du moins sont plus bénéfiques pour la population locale.L’autorité de tutelle devrait cependant contrôler l’exécution de ces projets. (*) 24

Pour ce qui est de la rétrocession,elle porte sur des taxes ou des recettes dites d’intérêts  communsrecouvrés par l’entité hiérarchiquement supérieure.C’est dans le compte de la province du Sud-Kivu ouvert à cet effet que ces recettes sont versées et réparties entre ETD.

  1. Pouvoir budgétaire de la commune de Kadutu

S’inscrivant dans le cadre de la décentralisation,établie par la loi n°08/016 du 7 Octobre 2008,la commune de Kadutu est une ETD bénéficiant de l’autonomie financièreimpliquant ainsi une autonomie budgétaire.L’article 50 de la dite loi sur attributions du conseil communal détermine les questions qui doivent obligatoirement faire l’objet de délibération au sein de cet organe dont :

  • L’adoption du projet du budget de recettes et des dépenses, l’adoption des comptes annuels,l’approbation ou le rejet des libéralités,les dons et legs octroyés à la commune,le contrôle de la gestion des ressources financières,l’approbation du programme,les emprunts intérieurs pour les besoins communaux ;
  • Les modalités de mise en œuvre des impôts, taxes et droit communaux conformément à la loi.La loi à laquelle réfère cet article est la loi financièren°83-003 du 23 Février 1983 qui a posé la répartition des ressources entre ETD et l’Etat d’une part et Entités Administrativement Décentralisée entreelles,d’autre part la commune doit donc chaque annéeprocèdeobligatoirementà l’élaboration des ses prévisionsbudgétaires permettant de fixer un plafond des dépensesàengagées et un seuil minimum des recettes à réalisées. (*) 25
  • 3. Le B.P., autonomie administrative des ETDs.

On appelle « autonomie administrative », un principe de niveau constitutionnel qui donne aux collectivités territoriales la possibilité de s’administrer librement sans interférence du pouvoir législatif, exécutif et judiciaire.

La loi organique (L.O) n°08/016 du 07 Octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des ETD et leur rapport avec l’Etat et les provinces établit les finances des ETD. C’est ainsi que les finances d’une ETD sont distinctes de celles de provinces. Ces ressources proviennent de la caisse nationale de péréquation ainsi que les ressources exceptionnelles (Article 105 al.1). Quant au recouvrement de ressources, c’est l’entité territoriale décentralisée qui établit les mécanismes propres de leur recouvrement(Article 105 al.2).

Toute fois, ces mécanismes doivent être conformes à la loi et à l’utilisation de celles-ci qui doivent concourir au développement local.

L’économie financière qui permet à une ETD de disposer d’un budget propre, distinct de ceux du pouvoir central et de la province. Ce budget est toute fois intégré en dépenses et en recettes au budget de la province qui est présenté en même temps que le budget du pouvoir central pour former le budget de l’Etat arrêté chaque année par une loi.

Le droit des ETDs à 40 %des recettes à caractère national alloué à la province ainsi que les possibilités de bénéficier des ressources de la caisse nationale de péréquation. Une ETD dispose des ressources exceptionnelles. Il lui est toute fois interdit de recourir aux emprunts extérieurs, comme nous l’avions déjà signalé avant.

L’autorité exécutive d’une ETD est placée sous la tutelle du Gouverneur de province. Il s’agit d’un contrôle à priori ou à posteriori sur les actes. (*) 26

Pour leur garantir le libre exercice des compétences que leur reconnaissent la constitution etles lois, il est apparu nécessaire de conférer aux membres des organes délibérant d’une ETD des immunités de poursuites dans les limites des dispositions de l’article 107 de la constitution.

Par ailleurs, la loi institue un privilège de juridiction au bénéfice de toutes les autorités d’une entité territoriale décentralisée. En matière pénale, elles sont selon le cas, justiciable de la cour d’Appel ou du Tribunal de grande instance en premier ressort.

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