Table de matières
Nous allons analyser les ressources humaines et financières de la fonction publique, et dans les ressources financières, nous montrerons les finances publiques provinciales et locales.
La nouvelle Constitution a prévu trois Fonctions Publiques : la Fonction Publique nationale, la Fonction Publique provinciale et la Fonction Publique locale. Il faudra pour cela qu’une autre loi détermine les compétences et les modalités de gestion (recrutement, sélection, mobilité, politique salariale, gestion de la carrière, promotion, sanctions,…) de chacune d’elles. On pourrait seulement regretter que ladite loi n’ait pas été promulguée en même temps que la nouvelle loi sur la décentralisation en octobre 2008.
Il aurait été plus économique et plus pratique d’organiser l’organisation et le fonctionnement des entités territoriales dans une seule loi organique ayant pour objet l’organisation territoriale, politique et administrative de la RDC, qui serait par ailleurs facile à manier par les usagers sur terrain, au lieu d’en produire plusieurs
Cette unification de la législation sur l’organisation de la territoriale congolaise dans un texte unique aurait le mérite de prévenir les contradictions qui caractérisent le plus souvent les réformes administratives en RDC.
Quoi qu’il en soit et en attendant la promulgation de la loi sur les Fonctions publiques nationale, provinciale et locale, l’administration territoriale est constituée des agents et organismes publics mis à la disposition des ETD par le pouvoir central.
Comme on le sait, il est inutile de doter une entité de l’autonomie si est privée des ressources financières nécessaires pour l’assurer. A cet effet, la nouvelle loi sur la décentralisation a prévu des mécanismes pour octroyer les Provinces et les ETD de l’autonomie financière.
L’article 171 de la Constitution stipule que « les finances du pouvoir central et celles des provinces sont distinctes. » En outre l’article 175 institue l’obligation d’arrêter le budget annuel des provinces par une loi, au même titre que le budget du pouvoir central.
Il s’agit là, d’un changement radical par rapport aux pratiques actuelles qui ne requièrent pas la présentation des budgets provinciaux à l’examen et à l’approbation du Parlement.
D’autre part, la Constitution réserve aux Provinces une part égale à 40 % de l’ensemble des recettes publiques à caractère national, ladite part étant retenue à la source, selon la règle de l’origine. Chaque Province aura ainsi le droit de retenir 40 % des recettes recouvrées sur son territoire.[1]
Enfin, l’article 181 de la Constitution prévoit aussi la création d’une Caisse nationale de péréquation dont l’objet consiste à financer des projets et programmes d’investissements publics dans le but d’assurer la solidarité nationale et de corriger le déséquilibre de développement entre les Provinces et les autres ETD.
En effet, selon l’article 105 de la Loi n° 08-016 du 07 octobre 2008, les ressources financières d’une ETD (Ville, Commune, Secteur et Chefferie) comprennent :
Section troisième : L’entrée, la sortie, dans la fonction publique et la réforme de 2008 de l’Administration publique
L’entrée dans la fonction publique est subordonnée à des conditions d’admissibilité et à une procédure de recrutement
Le régime de l’admissibilité aux emplois publics détermine les personnes qui peuvent faire acte de candidature à la fonction publique. Il existe des conditions à remplir. Au – delà de ces conditions, les principes est celui de l’égale admissible.
Les conditions générales sont posées par l’article 8 du statut du personnel de carrière des services publics de l’Etat :
La fonction publique brasse de nombreuses informations dont la divulgation peut mettre en danger la sécurité du pays. Il serait dangereux de l’ouvrir à des personnes qui, ayant la nationalité d’un autre pays, pourraient être tentées de privilégier les intérêts de l’Etat dont elles sont ressortissantes lorsque ces intérêts sont incompatibles avec ceux de la République Démocratique du Congo.
La possibilité d’accéder aux charges publiques est déjà en elle – même un droit. Un citoyen dont l’exercice des droits serait restreint pourrait être dans l’impossibilité d’accomplir pleinement ses missions
La fonction publique a besoin des citoyens honnêtes et intègres, qui ne risquent pas de mettre en danger les intérêts supérieurs de la nation.
D’un côté, il faut assurer la protection des enfants contre les travaux incompatibles avec leur âge, de l’autre, l’expérience étant source d’efficacité, la fonction publique a besoin de personne sur lesquelles elle peut compter pendant longtemps. Entrer dans la fonction publique à un âge très avancé peut conduire à en sortir sans avoir suffisamment servi la Nation[2]. Pour certains emplois spéciaux, l’âge peut être reculé à 35 ans. Au – delà de 35ans, il faut une décision de Président de la République. Avoir aussi réussi un concours, sauf recrutement sur titre. Le recrutement est censé permettre à l’administration d’avoir des ressources humaines compétentes, ayant une connaissance et une maitrise de leurs taches. Le concours a pour but d’offrir les meilleurs citoyens. En plus de ces conditions, le principe est celui de l’égale admissible aux emplois.
L’article 14 de la constitution de 1964 formulait déjà le principe suivant lequel « aucun congolais ne peut, en matière d’éducation ou d’accès aux fonctions publiques, faire l’objet d’une mesure discriminatoire, qu’elle résulte de la loi ou d’un acte du pouvoir exécutif, en raison de sa religion, de son appartenance tribale, de son sexe, de son ascendance, de son lieu de naissance ou de la résidence». Cette disposition est reprise par l’article 5 de la constitution de 1967 et par l’article 17 du projet de constitution issu de la CNS.
Une disposition de même teneur est connue dans l’article 17 de la constitution de la transition de 2003, et dans l’article 13 de la constitution du 18 février 2006 : « Aucun congolais ne peut, en matière d’éducation et d’accès aux fonctions publiques ni en aucune autre matière, faire l’objet d’une mesure discriminatoire, qu’elle résulte de loi ou d’un acte de l’Exécutif, en raison de sa religion, de son origine familiale, de sa condition sociale, de sa résidence, de ses opinions ou de ses convictions politiques, de son appartenance à une race, à une ethnie, à une tribu, à une minorité culturelle ou linguistique ». Portant, aux conditions générales peuvent être ajoutées des conditions spécifiques.
En effet, il faut encore posséder le diplôme ou le titre requis pour prétendre à une fonction publique. Si donc les constitutions posent le principe de l’égal accès aux fonctions publiques, cela ne veut pas dire suppression des conditions des aptitudes physiques ou intellectuelles requises. Même à l’égard des candidats remplissant la condition du diplôme, le Ministre de la fonction publique peut apprécier les aptitudes d’un candidat à exercer les fonctions publiques dans le respect des principes de la République, notamment la laïcité. Ainsi, en vertu de la laïcité qui affirme la séparation des Eglises et de l’Etat et absence de religion d’Etat, les Ministères de culte peuvent voir leur accès aux charges publiques limité. Ici, encore, l’égalité s’avère être une notion catégorielle, une égalité circonstancielle. De même, des discriminations sexuelles peuvent être exceptionnellement acceptées si elles sont fondées sur la nature ou sur les conditions de l’exercice de ces fonctions.
Le recrutement dans la fonction publique peut avoir le caractère d’un recrutement externe ou celui d’un recrutement interne. Le premier fait entrer dans la fonction publique des personnes qui lui étaient étrangères, le second fait entrer dans un corps différent et de niveau plus élevé des agents qui appartiennent déjà à la fonction publique. Le recrutement se fait au moyen de certaines techniques et se termine par un acte de nomination par l’autorité compétente.
De prime abord, selon l’article 17 du statut, « tout recrutement doit avoir pour objet de pourvoir à la vacance d’un emploi budgétairement prévu ». Cette exigence de vacance d’un emploi budgétaire respectée, l’article 9 du statut de 1981 pose le principe du concours : « le recrutement s’effectue sur concours ». Le recrutement est la soumission des candidats à une ou plusieurs épreuves en vue d’en déterminer les meilleurs. Il s’agit donc d’organiser une compétition entre les candidats aux emplois à pourvoir. Ce concours est organisé par le Ministère de la fonction publique avec la collaboration du Ministère, du service intéressé ou du Gouverneur de province (article 11).
L’article 9, alinéa 4 soumet l’organisation du concours à une publicité préalable qui indique les dates et les délais de dépôt des dossiers de candidature, le programme du concours. Tout recrutement doit faire l’objet d’une publicité préalable à la presse. Cette publicité est assurée par un avis officiel d’appel aux candidats, accordant à ceux – ci un délai utile pour l’introduction de leur candidature.
Le même avis doit en même temps déterminer les matières sur lesquelles porteront les épreuves et, le cas échéant, le niveau de formation exigé ainsi que les diplômes requis pour les emplois à conférer (article 9, al.4). L’autorité compétente pour organiser le concours constitue également un jury chargé de faire passer et de noter les épreuves, qui peuvent être écrites ou orales voire pratique. La composition du jury doit être de nature à assurer l’égalité des candidats et à éviter tout traitement discriminatoire. A l’issue du concours, le jury classe les candidats sur une liste suivant un ordre de mérité dit « ordre utile », c’est-à-dire suivant leurs résultats. Le jury peut estimer qu’aucun candidat ne mérite d’être déclaré reçu, ou déclarer reçu un nombre inférieur aux postes à pourvoir. La violation de la règle du concours peut entrainer l’annulation de celui – ci. Les candidats classés sur l’ordre utile sont proposés par le jury à la nomination par l’autorité compétente. Des exceptions existent à la règle ou au principe du concours, notamment :
L’article 10, alinéa 3 du statut laisse penser que les emplois de commandement rentrent dans cette catégorie. En effet, selon cet article, « le recrutement s’effectue exclusivement aux grades d’exécution et de collaboration ».
Le système de recrutement dans l’administration publique de la République Démocratique du Congo a tendance à être périodiquement dominé par un certain monolithisme dans la rétention des critères.
Il accorde variablement une grande pondération à la dimension politique (militarisme), à la dimension représentative (quota régionaux) et à la dimension technique et en mérite individuel. Juridiquement, la fonction publique congolaise privilège le système de recrutement basé sur le concours (art. 8 du statut de 1981).
Même si la formule a l’avantage d’accorder chances égales à tous, le système de concours nécessite certains réaménagements ; il peut d’agir de l’adaptation d’un système de recrutement semi ouvert basé sur les connaissances superposées et l’expérience acquise au travail et attestée par la cotation, ou de l’organisation de concours qui ont satisfait au concours et dont la cotation a prouvé qu’ils étaient compétitifs dans leurs domaines respectifs. Il serait nécessaire d’adjoindre à ces critères d’autres éléments de pondération tels que l’interview et la maîtrise orale et écrite de la langue de travail. On peut également envisager d’inclure dans le processus de recrutement et de promotion des éléments portant autant sur le mérite que les valeurs institutionnelles, les valeurs morales et représentation sociale. Le système de quota ne peut être qu’un palliatif secondaire et temporaire qui ne devrait pas être érigé en loi dans l’administration publique.
En dehors de ces considérations sur les normes établies par l’autorité, on peut remarquer que l’administration publique n’a pas encore totalement abandonné le type de recrutement discrétionnaire basé sur les considérations politiques. Il y a néanmoins une tendance d’allier le diplôme et les recommandations pour les postes supérieurs. Il est intéressant d’effectuer une dégression au sujet du rôle des recommandations. Une recommandation ne se définit pas dans la conception congolaise comme étant ce rapport succinct, visant à éclairer une tierce personne dans un souci d’objectivité sur la capacité et la personnalité du postulant. Au contraire, lorsqu’il s’agit d’une recommandation faite par une autorité influente, elle prend allure d’un ordre dont le destinateur ne peut se défaire. Lorsqu’elle provient de quelqu’un d’autre, elle insiste sur des valeurs subjectives motivées par les liens des parentés, les redevances et l’échange des services.
Les lauréats du concours sont proposés à la nomination de l’autorité compétente. Suivant l’article 4, « les agents de la première catégorie sont nommés par le président de la République, sur proposition du Ministre. Les agents des deuxièmes et troisièmes catégories sont nommés par le Ministre de la fonction publique, sur proposition des départements et services intéressés. Tout agent nommé porte obligatoirement un numéro matricule attribué par le Ministre de la fonction publique (article 13). Les agents nommés commencent alors le déroulement d’une carrière en principe longue
S’il a vocation à la carrière, le fonctionnaire n’est pas nommé à perpétuité dans la fonction publique. Certains évènements peuvent mettre fin à sa carrière et provoquer ainsi sa sortie de la fonction publique. On parle alors de cessation définitive des services. L’article 70 du statut du personnel de carrière mentionne 6 types d’évènements :
Pour produire ses effets, la démission volontaire doit être acceptée par l’autorité investie du pouvoir de nomination. Avant l’acceptation expresse de l’autorité, l’agent doit poursuivre l’exécution de ses taches, si non il pourrait être démis d’office abandon de poste. Toutefois le silence gardé pendant deux mois par l’autorité’ vaut décision d’acceptation tacite selon lequel le silence vaut rejet (article 72).
Lorsqu’il est reconnu définitivement inapte pour le service et lorsque la disponibilité pur cause de maladie ou infirmité a duré un an et qu’il n’est pas apte à reprendre son service à l’expiration de ce terme[3].
Faisant suite aux dispositions des articles 2 et 3 de la Constitution du 18 février 2006 qui régit actuellement la RDC, la loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 constitue une réforme en profondeur en matière de la décentralisation. Une lecture attentive de cette nouvelle loi montre que si elle est bien appliquée, elle résoudra non seulement le problème de la sous-administration qui caractérise actuellement la RDC, mais contribuera aussi au développement et à la démocratie locale[4].
Comme nous l’avons dit précédemment, la Loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les Provinces, semble être une réponse appropriée à la sous-administration territoriale que connaît la RDC.
En effet, comme le fait remarquer les réformes réalisées en RDC au niveau de l’administration territoriale et de la Fonction Publique ont été mises en œuvre d’une façon parcellaire, sans appréhension systémique des rapports de causalité et d’interdépendance entre ces deux secteurs. Dans cette optique, ces réformes ont certes résolu certains problèmes, mais en ont créé d’autres, notamment la sous-administration.
La réforme de 2008, quant à elle, considère l’administration territoriale et la Fonction Publique comme les éléments indissociables d’un même système car elle préconise une décentralisation globale, tant de la Territoriale que de la Fonction publique.
Il faut pour cela une réelle volonté politique (particulièrement de la part des autorités nationales) pour que la réforme de 2008 soit effective, car comme l’illustre le débat suscité actuellement par l’interprétation de l’article 175 de la Constitution actuelle de la RDC, qui pose le principe d’une large décentralisation, il existe une cacophonie vive dans ce pays quant à la perception de la décentralisation, à sa portée exacte (théorique et pratique) et à son incidence sur le développement des entités locales. Derrière l’unanimité sur l’intérêt et la nécessité de la décentralisation, il y a de profondes divergences sur son contenu et son sens.
Les autorités nationales ne doivent pas hésiter à octroyer aux Provinces et aux ETD la libre administration et l’autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques leur reconnues par la Constitution. Cela est d’autant plus important pour sortir de la sous-administration pathologique qui caractérise le pays. En effet, la trop grande centralisation des décisions politiques au sommet de l’Etat a pendant longtemps étouffé les initiatives locales. Aussi pensons-nous que seul un système décentralisé pourrait assurer une bonne gouvernance.
Les autorités centrales ne doivent pas craindre de perdre leurs pouvoirs au profit des autorités locales car comme le note Muyer, la décentralisation est un système de contrôle bien conçu n’entraînent absolument en rien un affaiblissement des possibilités des autorités centrales qui, à tout moment, doivent veiller à ce que les services créés par la puissance publique (Etat, autorités provinciales ou locales) poursuivent le but qu’elle a leur a fixé lors de leur création. Le contrôle est un devoir général de l’Etat envers les organes et les services qu’il crée. La responsabilité ultime de tous les services, quel que soit leur nature ou la technique de leur création ou de leur fonctionnement, incombe à l’Etat.
Selon l’Article 128 de la loi de 2008, elle est entrée en vigueur trente jours après sa publication.
Enfin, il faut noter que la population dans son ensemble ne connaît ni l’existence ni le contenu de cette réforme. Il en va de même pour certaines ETD, qui, pourtant en sont les premières bénéficiaires. Cette méconnaissance de la loi par la population est due, entre autres, au fait que la plupart des réformes entreprises en RDC sont une affaire des politiques et dans une certaine mesure de l’élite intellectuelle ; les administrés étant tout simplement mis de côté aussi bien dans le processus de leur élaboration que dans celui de leur mise en œuvre. Cela donne raison à Darbon lors qu’il écrit qu’autour de la succession ininterrompue des réformes que connaissent les pays africains, convergent les intérêts des responsables politiques, des experts nationaux ou étrangers et des bailleurs des fonds (FMI, Banque Mondiale,…), mais rarement ceux des populations qui ne font que subir.
[1] ISANGO TOENGAHO, Op. Cit, p.26
[2] A. MBIKAYI, cours de la fonction publique, UOB, FSSPA, L2 sciences Administratives, 2015 – 2016, Inédit, p.7 – 10.
[3] A. MBIKAYI, Op.cit., p.20 -30
[4] D. MUKANGAR, Réforme administrative de la RDC, leçons et travers du passé, Afrique contemporaine, n0227, 2008
Afric mémoire est une plateforme web pour le partage des mémoires et TFC entre étudiants du monde entier.
Enregistrer en PDF
Imprimer cette page
