Table de matières
L’administration publique est une organisation sociale que se donne tout groupe social évolué. Elle est l’instrument de cohésion et de coordination indispensable sans lequel la société s’effrite. Le rôle de l’administration publique, sa structure, son organisation et ses méthodes dépendent de la société dans laquelle elle se trouve insérée d’une part, de l’environnement et de l’évolution historique du milieu social[1]. C’est ce que certains auteurs appellent l’approche écologique de l’administration publique. Pour saisir l’administration, il faut la replacer dans son contexte d’évolution. C’est pourquoi avant d’en étudier ses fonctions, ses missions, son mode d’entrée dans la fonction publique et sa réforme, nous parlerons de son historique.
Section première : Historique, structure, organisation et état des lieux de l’Administration publique congolaise.
En République Démocratique du Congo, comme ce fut le cas de tous les pays africains qui ont accédé à l’indépendance politique après avoir été soumis au régime colonial, l’administration publique (de type occidental) est une création récente. On ne peut pas dire que l’administration publique est issue d’une longue évolution des institutions, des idées politiques et des comportements sociaux des milieux autochtones. Il faut diagnostiquer par la suite les causes profondes du malaise de l’Administration Publique héritée de la colonisation.
Avant 1885, l’organisation administrative de type européen était inconnue, hormis l’expérience du royaume Kongo au XVème siècle. Le 26 février 1885, le traité de Berlin est ratifié. L’année 1885 est le point de départ de l’organisation politique dans la mesure où après l’officialisation de l’E.I.C., un double gouvernement fut organisé, à savoir le gouvernement central ayant son siège à Bruxelles et le gouvernement local ayant son siège à Vivi.L’historien Ndaywel-E-Nziem estime, pour sa part, que l’histoire administrative proprement dite de la République Démocratique du Congo prit corps en 1888 quand le pays connut pour la première fois une structuration interne mise en place pour les impératifs de la nouvelle gestion. C’est par le décret royal du 1er août 1888 que le pays fut divisé en onze districts.[2] Chaque district était administré par un commissaire de district qui était assisté par un ou plusieurs adjoints. L’organisation et l’action administratives sont, à cette époque, marquées par l’esprit de conquête. Toutes les institutions administratives devaient concourir à l’exploitation de la colonie. L’administration comptait également sur diverses compagnies à qui elle avait accordé des pouvoirs exorbitants dans le domaine de l’exploitation de la colonie.L’administration de l’E.I.C. permit l’occupation effective du territoire et la collecte des ressources, spécialement l’ivoire et le caoutchouc, ainsi que d’hommes, pour le nouvel Etat. Mais elle conduisit à des tels abus que la Belgique, sous la pression internationale, dut mettre fin à ce qu’on appela le régime léopoldien en 1908 et transforma l’EIC en colonie belge régie par une hiérarchie de pouvoir clairement définie[3]. Le 15 novembre 1908, la Belgique prenait possession des territoires qui avaient appartenu à l’EIC. Elle choisit comme système d’administration, l’administration directe à travers une forme centralisée.L’administration directe à travers une forme centralisée, le seul qui - selon Roger DELVAUX - convenait à cette colonie d’exploitation.La charte coloniale sera pendant toute la période coloniale, la base de l’organisation et de la structure administrative du Congo Belge. Du point de vue administratif, le chapitre troisième relatif à l’exercice des pouvoirs organisait l’administration comme suit :Au niveau du gouvernement colonial dans la métropole :L’article 7 accordait au roi belge le pouvoir législatif par voie de décret, sur proposition du Ministre des colonies, le pouvoir exécutif lui était également reconnu (Art. 8) et était exercé par voie de règlement et d’arrêtés. L’article 9 précisait qu’aucun acte du Roi ne pouvait avoir d’effet s’il n’était contresigné par un Ministre qui, par cela seul, s’en rend responsable.Le pouvoir exécutif relevait du Roi. Toutefois, un rôle administratif important était dévolu au Ministre des colonies. Il assurait la liaison entre le gouvernement de la métropole et celui de la colonie. L’organisation générale de l’administration, la préparation et la présentation des actes législatifs, le budget (proposition, surveillance et exécution), la gestion de la dette publique, du portefeuille destiné à la colonie, entraient dans ses attributions.Au niveau du gouvernement colonial dans la colonie :A la tête de l’administration se trouvait un haut fonctionnaire nommé par le Roi et qui portait le titre de gouverneur général. Celui-ci était assisté d’un ou de plusieurs vice-gouverneurs généraux (Art.21, charte coloniale). Le gouverneur général exerçait le pouvoir exécutif dans les limites prévues par les lois, décrets et arrêtés royaux.Le gouverneur général avait la haute direction de tous les services administratifs et militaires établis au Congo belge.Les différents services administratifs comprenaient :Le secrétariat général : il s’occupait de la coordination et de la centralisation des affaires administratives.Le gouvernement de province, avec à sa tête un commissaire de province, représentant le gouverneur général.Différents services : Secrétariat de province, Agriculture et forêts, Finances et douanes, Affaires économiques, Travaux publics, Conservation des titres fonciers, Hygiène (...)On rencontrait l’extension de ces services dans les différents districts et territoires.L’organisation administrative des autochtones était cependant ambiguë : elle était « fondamentalement opportuniste », selon Vunduawe-te-Pemako. Celle-ci en effet, était axée sur l’exploitation du territoire occupé. Les collaborateurs indigènes qu’elle voulait trouver parmi les chefs traditionnels devaient être des personnes acquises à sa cause de façon à tenir en laisse la population pour lui faire exécuter avec empressement les ordres de la hiérarchie. Les différentes réformes qui se succédèrent pour la mise en place des institutions administratives basées sur les coutumes locales auront, du moins jusqu’à 1933, parmi leurs principales préoccupations, l’identification du type de « chef » appelé à collaborer avec l’administration coloniale[4].L’historien Léon de Saint Moulin conclut pour ce qui est de l’administration coloniale :« Toute l’administration coloniale malgré la doctrine officielle à certaines périodes fut toujours centralisée et autoritaire. Même en 1959, elle restait prisonnière de l’image qu’elle s’était faite du monde noir, considéré comme un peuple d’enfants auquel il convenait de tout dicter. Elle fut fort marquée par la tradition autoritaire d’avant-guerre, cherchant à réaliser le changement technique de la même manière qu’elle avait mis en place les cultures obligatoires. Malgré son efficacité, l’administration coloniale ne pouvait satisfaire les populations qui se révoltèrent contre elle en 1959 et 1960[5].C’est à une conclusion semblable que Mpinga Kasenda arrive quand il écrit qu’au fur et à mesure que s’implantait la colonisation, l’esprit de conquête qui avait caractérisé au départ l’organisation et l’action administrative dans la colonie céda le pas à un souci d’adaptation aux contingences locales.Au service d’une économie extravertie, l’administration coloniale eut pour premier objectif de neutraliser la force oppositionnelle des clans. Ensuite, elle s’attacha au groupement des villages et des chefferies des faibles dimensions, afin de mieux les insérer dans le circuit de l’économie de marché. Dans cette perspective les chefs traditionnels furent transformés en auxiliaires de l’administration coloniale et toutes les institutions administratives furent conçues pour être au service d’une économie étrangère, en érigeant l’efficacité administrative en principe absolu d’organisation. Tout devait se plier aux nécessités administratives, les hommes comme les valeurs qui constituent les fondements de leur société. Ce n’est que vu sous cet angle qu’on peut comprendre la brutalité, la violence et la coercition qui ont caractérisé le système administratif colonial[6].L’évolution de l’administration publique s’accéléra avec les événements politiques du 04 janvier 1959 : manifestation dans les rues, émeutes, élections...Dès juillet 1960, une évacuation généralisée des cadres belges de l’administration eut lieu.L’évacuation eut pour effet une véritable désintégration de l’administration locale. Depuis les événements du 04 janvier 1959, le contrôle de l’administration coloniale sur l’évolution de la situation devint de plus en plus relâché et parfois inexistant.A la suite du départ des cadres administratifs belges, débute le processus de sous-administration Chacun des niveaux de l’administration publique s’est retrouvé pourvu de titulaires nouveaux, inexpérimentés, isolés des échelons inférieurs ou supérieurs. Ce fut aussi le début d’un phénomène d’atomisation de l’administration locale. Cette atomisation a été particulièrement ressentie à l’échelle locale, ceci d’autant plus que peu de cadres compétents sentait la vocation de faire régner l’ordre dans les campagnes.Tout au plus, les fonctionnaires responsables des collectivités locales se sont-ils bornés à s’installer le plus confortablement et le plus paisiblement possible dans leurs fonctions nouvelles, se repliant sur eux-mêmes et contribuant ainsi directement à l’isolement des campagnes par rapport aux autorités administratives provinciales et centrales[7].Dans les grandes lignes, l’héritage de la R.D.Congo en matière d’administration publique est de par la nature de son implantation, de sa structure, de ses méthodes et techniques, un corps étranger dans le milieu social qui lui est resté longtemps hostile.La deuxième République avait également utilisé cet instrument pour installer et légitimer le dictateur au pouvoir. La reprise en main de l’administration publique s’est effectuée, sous le régime Mobutu grâce au Mouvement Populaire de la Révolution (MPR), lequel amorça un processus d’hyper politisation de l’administration[8].I.2. Structure et organisation de l’administration publique congolaiseLa structure et l’organisation administrative en R.D.Congo sont régies par deux lois :La loi n° 81-003 du 17 juillet 1981, portant statut du personnel de carrière des services publics de l’Etat promulgué dans le Journal officiel de la République du Zaïre, n°15 (1981).L’Ordonnance-Loi n°82-006 du 25 février 1982, portant organisation territoriale, politique et administrative de la République du Zaïre.La première loi consacre une gestion centralisée du personnel et des agents de l’Administration Publique et la seconde une décentralisation territoriale et administrative instaurant l’administration centrale (les services administratifs centraux et les services extérieurs) d’une part et l’administration locale (collectivités locales jouissant d’une personnalité juridique, d’un patrimoine et de l’autonomie de gestion), d’autre part.La centralisation de la gestion du personnel et la décentralisation des entités locales constituent un paradoxe qui affecte négativement la structure et l’organisation de l’administration publique congolaise.Isango démontre justement que le législateur congolais consacre une confusion et un paradoxe fâcheux dans la structure et l’organisation actuelle de l’Administration Publique.I.2.1. Structure de l’administration publique congolaiseL’article 18 repartit les emplois en trois catégories, donnant ainsi lieu à trois catégories d’agents :L’Ordonnance-loi n°82/006 du 25 février 1982 consacre la décentralisation. Par la décentralisation, l’autorité centrale se décharge de certaines responsabilités sur les autorités locales.Au niveau de l’administration centrale,La structure politico-administrative se présente comme suit :MinistreSecrétaire généralCabinet des conseillerDirectionServices centrauxServices extérieursSection de l’administration centraleLe ministre et son cabinet constituent des organes politiques et ne ressortent pas au statut du personnel de carrière des services publics de l’Etat en tant qu’administratifs. Le cabinet des conseillers est un organe de consultation réunissant les collaborateurs personnels du ministre.Les services extérieurs sont des extensions en province des services centraux.Cette structure n’est pas identique dans tous les ministères. Certains ministères n’ont pas de directeur général. C’est le cas du ministère des affaires intérieures. En outre le grade de directeur peut exister sans un service distinct du secrétariat général.La structure de l’administration locale se présente comme suit :Au niveau de la provinceCette structure se présente comme suit :
Au niveau du territoireCette structure se présente comme suit :
I.2. 2. Organisation de l’administration publique congolaiseLors de l’accession à l’indépendance, le Congo héritera d’une organisation administrative dont les bases furent jetées par l’arrêté du Régent du 1er juillet 1947, modifié à plusieurs reprises notamment par les arrêtés royaux du 21 janvier 1957 et du 18 mai 1959 (relatifs à l’administration). Nous n’insisterons pas sur l’administration centrale mais sur l’administration locale.Dans l’administration locale, l’administrateur de territoire dirige les différents services administratifs et jouit dans ce but :- Du pouvoir de regard sur l’activité des magistrats et des agents du pouvoir judiciaire.- Du pouvoir d’injonction sur les agents des établissements publics et entreprises publiques oeuvrant dans son territoire.- De la capacité de remplir les fonctions d’officier de l’Etat-civil.I.2.3. La nouvelle organisation politico – administrativeLa constitution du 18 février et la Loi n° 08/016 du 07 octobre 2008 distinguent trois catégories d’entités territoriales qui sont les Provinces, les ETD et les ETd.I.2.3.1.Les provincesL’article 3 de la loi de 2008 stipule que la RDC est composée de la ville de Kinshasa et de 25 provinces. En rapprochant cet article de la loi des autres articles de la Constitution, notamment les articles 2,4, et surtout 195 à 206 qui se rapportent aux » institutions politiques provinciales », il est clair que la Province est désormais une « entité territoriale politique régionalisée », bien que relevant toujours de l’Etat unitaire.La distinction entre les deux niveaux du pouvoir de l’Etat (central et provincial) est organisée par la Constitution[9]. Les animateurs des institutions politiques provinciales, que sont l’Assemblée provinciale et le Gouvernement provincial, sont de véritables autorités politiques et administratives dont le statut est garanti grâce à leur autonomie organique.En effet, la ville de Kinshasa, qui a désormais statut de Province, et les dix Provinces actuelles sont appelées à devenir de véritables institutions politiques sur lesquelles le pouvoir central ne pourra plus exercer une tutelle car aucune disposition n’a été prévue à cet effet. La tutelle du pouvoir central est supprimée et remplacée par un « contrôle de légalité » assuré par le juge compétent, administratif ou constitutionnel, selon le cas. C’est donc le principe de la libre administration.I.2.3.2.Les entités territoriales décentralisées et les entités territoriales déconcentrées : « ETD et ETd »Selon les articles 4 et 5 de la Loi-organique n° 08/016 du 07 octobre 2008, la Province est subdivisée en Villes et en Territoires. Sont subdivisés à l’intérieur de la Province[10] : la Ville en Communes ; la Commune en Quartiers ; le Territoire en Communes, Secteurs et Chefferies ; le Secteur ou Chefferie en Groupements ; le Groupement en Villages.Il convient de noter que le Territoire, le Groupement et le Village sont des ETd dépourvues de personnalité juridique, tandis que la Ville, la Commune, le Secteur et la Chefferie sont des ETD, dotées de la personnalité juridique et de la libre administration de leurs ressources humaines, économiques, financières et techniques.Les définitions que le législateur donne de différentes ETD sont fort révélatrices de son intentionnalité profonde et du rôle qu’il entend leur faire jouer ou les voir jouer, c’est-à-dire celui d’actrices de développement local.Ainsi, on entend par :Ville tout chef-lieu de province ou toute agglomération d’au moins 100.000 habitants disposant des équipements collectifs et des infrastructures économiques et sociales à laquelle un décret du Premier ministre aura conféré ce statut (article 6). Elle est dotée de deux organes que sont le Conseil urbain (organe délibérant) et le Conseil exécutif urbain (organe exécutif).En ce qui concerne la Commune :C’est d’abord tout chef-lieu de Territoire, ensuite toute subdivision administrative de la ville et enfin toute agglomération d’au moins 20.000 habitants à laquelle un décret du Premier ministre aura conféré ce statut (article 46). Ses organes sont le Conseil communal (organe délibérant) et le Conseil exécutif communal (organe exécutif).Quant au Secteur et à la Chefferie :Ce sont des subdivisions du Territoire. Le Secteur est défini par l’hétérogénéité de se composants communautaires. Son Chef est élu et investi par les pouvoirs publics. La Chefferie se distingue du secteur par l’homogénéité de se composantes communautaires. Son Chef n’est pas, contrairement au Chef de Secteur élu, mais désigné par la coutume, et reconnu et investi par les pouvoirs publics (articles 46 et 47). Leurs organes sont le Conseil de secteur ou de chefferie et le Collège exécutif du secteur ou de chefferie.I. 3. Etat des lieux de l’Administration publique congolaiseAvant d’opérer le choix des objectifs véritablement stratégiques, il faut diagnostiquer la cause profonde du malaise de l’Administration Publique, préalable à toute réforme administrative.En guise de diagnostic, les auteurs du document du cadre stratégique de la réforme de l’Administration Publique de mai 2007, relèvent la situation préoccupante de notre Administration en 8 constats résumés ci-après:Le Statut du Personnel de carrière des Services Publics de l’Etat n’est plus adapté à l’évolution institutionnelle récente :L’Administration publique doit procéder par la réforme du cadre juridique et des régimes de protection sociale, par l’élaboration des projets des statuts Général, statuts particuliers et statuts spéciaux ainsi que ceux relatifs à la protection socialeL’absence d’un véritable régime de protection sociale et même de toute politique sociale en faveur des fonctionnaires :L’Administration doit faire le recensement général et la mise à la retraite des agents et fonctionnaires de l’Etat pour la maîtrise des effectifs et de la masse salarialeLe manque d’Ethique professionnelle et le non-respect des procédures et des textes légaux et réglementaires :L’Administration doit définir l’adéquation entre les missions et les moyens, il s’agit bien de la rationalisation des structures, des emplois et des effectifsL’inefficacité du système d’information et de communication :L’Administration doit valoriser des ressources humaines et le renforcement des capacitésMauvaises conditions de travail des fonctionnaires :L’Administration doit concevoir une nouvelle politique salariale de ses agents.La désorganisation administrative (mauvaise définition des missions, attributions et fonctions ou tâches) :La promotion de l’éthique, de l’intégrité et de la déontologie professionnelle par l’observation du code d’Ethique professionnelle (OCEP).Le système de contrôle n’est pas opérationnel :L’Administration doit avoir un dispositif ou le plan de communication qui tend à rechercher l’adhésion de tous les agents et fonctionnaires au processus de réformeLa gestion des ressources humaines est déficiente :L’Administration publique doit promouvoir une approche de qualité qui est liée à l’amélioration de la productivité des services publics de l’Etat |
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Le concept de fonction permet de décrire le rôle que l’Administration remplit dans la société, la contribution qu’elle apporte au fonctionnement du système social. La distinction entre les fonctions ou missions de l’Administration avec les fonctions de l’Etat. Les missions de l’Etat de nature politique sont contingentes et évolutives et varient en fonctions du système socio – politique.
Les missions de l’administration sont les fonctions qu’elle remplit dans la société, la contribution qu’elle apporte au fonctionnement du système social/ la fonction de l’Administration (fonction administrative) est de nature spécifique, on le retrouverait dans toutes les sociétés politiques. Les missions de l’Administration varient selon les époques et suivant les pays. Les domaines d’interventions administratives et la masse de celles – ci ne sont pas stables. Certains auteurs admettent que les missions administratives ne diffèrent pas fondamentalement de celles de l’Etat qui exerce ses missions à travers l’Administration.
Les missions de celles – ci sont donc le reflet de celles de l’Etat. Ce missions de l’Etat, qui sont essentiellement de nature politique sont donc contingentes et évolutives, et varient en fonction du système socio – politique. Les missions de l’A administration ne sont jamais initiales mais secondes, et consistent à exécuter les tâches que les organes gouvernementaux lui confient. On peut classer les fonctions administratives[11].
Aujourd’hui dans le monde, les missions essentielles de l’Administration publique sont au nombre de trois. Il appartient aux fonctionnaires qui la constituent : de maintenir l’ordre social, de gérer les services publics et de prendre en charge le développement économique et social de la nation.
Cela veut dire faire fonctionner les pouvoirs publics, assurer l’infrastructure nécessaire des assemblées politiques, mais c’est aussi assurer l’Administration générale du pays, en accomplissant ces tâches administratives de base que sont : le recensement, immatriculation, état – civil, conservation des cadastres et des hypothèques.
Le maintien de l’ordre social comporte aussi une participation à ce qu’on appelle les taches de souverainetés. L’Etat souverain doit assurer la justice, il faut donc organiser les tribunaux et faire exécuter leurs décisions. Il doit maintenir l’ordre dans la rue et dans la campagne.
Il faut donc créer et adapter la police, il doit assurer la défense de la nation. Ce qui implique une multitude de taches économiques tout autant que militaires, il ne faut pas oublier enfin les relations extérieurs (la diplomatie), la défense des nationaux quand ils sont à l’étranger, la participation à tous les organismes internationaux.
Toutes ces organismes de base incombent à l’Administration et requièrent un personnel administratif considérable pour les assumer.
Ces secteurs se rencontrent dans des nombreux secteurs :
C’est la mission plu récente et plus considérable aujourd’hui. Pendant longtemps, ce fut à l’initiative des particuliers dans le milieu rural et urbain que s’est développée l’économie du pays. Mais maintenant, dans les pays en voie de développement comme dans les autres, les choses sont devenues complexes, trop impérieuses, pour que l’on puisse se contenter de laisser les choses se faire seules, à la charge de l’initiative privée selon la doctrine du laisser-faire, laisser passer. L’Etat, avec son administration, doit donc prendre les choses en main : d’abord pour mettre en valeurs les ressources nationales en énergies, (charbon, pétrole, énergie nucléaire) pour développer et moderniser l’agriculture, accélérer l’industrialisation, en courager le tourisme, organiser la recherche scientifique, puis orienter le développement même du pays. Partout, la planification a fait son apparition avec un caractère plus ou moins impératif, ainsi que l’aménagement du territoire, et diverses politiques de progrès social, politique familiale, des sports, de sécurité sociale, loisirs, et promotion sociales.
Tout cela met à la charge de la fonction publique un total d’attributions impressionnant.
La fonction de l’Administration est l’activité que l’Administration exerce dans les sociétés politiques. Ainsi, elle est la même partout et ne varie pas à travers le temps. Depuis le début des Etats modernes jusqu’à nos jours, et à travers les Etats sous les latitudes, cette fonction de l’Administration comprend ou se compose de quatre activités suivantes : l’information, la prévision, la préparation des décisions et l’exécution des décisions. On ne doit pas confondre la fonction de l’Administration et la fonction administrative de l’entreprise développée par Henri Fayol, qui comprend les cinq taches suivantes : la prévision, l’organisation, le commandement, la coordination et le contrôle[12].
La préparation rationnelle des décisions nécessite la collecte méthodique des éléments qui peuvent avoir une incidence sur la formulation des problèmes et la recherche de solutions. La quantité et la qualité de l’information recueillie sont essentielles pour assurer la qualité des décisions. Pour remplir cette mission, l’Administration doit être à l’écoute du peuple, des administrés, de l’opinion du public. L’efficacité de l’action est liée à la qualité et à la quantité des informations.
L’Administration doit fournir aux organes chargés de décider les données techniques pour éclairer les décisions, les renseignements sur l’état du milieu social sur les résultats des décisions antérieures, sur les besoins actuels et futurs du public. Le traitement des données consiste à les intégrer et à les combiner en vue de définir une série d’hypothèses alternatives, en fonction de l’information disponible et des différents objectifs envisagés.
La prévision vise à définir les évolutions à moyen et à long terme en extrapolant les tendances passées et en projetant dans l’avenir les données connues de la situation présente. L’esprit de prévision est d’ailleurs considéré depuis longtemps comme la garantie d’une bonne gestion, car l’idée généralement admise est que gouverner c’est prévoir. Cette activité revient à l’administration parce que c’est elle qui assure la continuité, elle est la mémoire du corps social, le lien entre le passé, le présent et le futur.
L’idéologie conservatrice régnait au XIX siècle et au début du XX siècle, elle a fait que l’Administration gérait au jour le jour sur base des directives émanant du pouvoir politique. L’Administration était aussi conservatrice, elle gérait au jour le jour sans chercher à transformer. La rapidité des mutations sociales et économiques a fait naître le besoin de disposer d’une représentation du futur probable pour prendre des décisions et surtout les décisions à long terme. Celles- ci sont nées du développement des pratiques planificatrices. Cette nécessité a fait naître une véritable fonction de prévision qui est constante. Grâce à divers techniques, la prévision tend à réduire au minimum l’incertitude des données relatives à l’avenir éloigné. Ainsi, elle est susceptible de guider et d’orienter les décisions immédiates parce qu’elle éclaire les conditions du choix et diminue la part du risque qu’il comporte.
Ces moyens puissants et techniques qu’elle est seule à détenir face au pouvoir politique permettent à, l’Administration de présenter généralement plusieurs options pour l’avenir. L’Administration tient la clef de l’avenir par sa connaissance du présent et par l’information dont elle dispose.
L’Administration transmet les informations qu’elle a recueillies au pouvoir politique, l’instance compétente de décision.Les informations ne sont pas communiquées de manière brute, mais de façon précise avec les solutions ou les réponses qui s’imposent. Ainsi, l’Administration prépare les décisions du pouvoir politique soit en mettant en forme une proposition venue de l’extérieur, soit en suscitant la décision politique parce qu’elle se tient à l’écoute de revendications et des besoins exprimés par les administrés.
La préparation des décisions est devenue une fonction de plus en plus importante dans les Etats modernes pour les raisons suivantes :
L’exécution est la mise en pratique d’une décision prise par l’autorité compétente et, pour ce cas, le pouvoir politique. Cette tâche revient à l’Administration car c’est elle qui a préparé la décision. C’est elle qui a proposé les options et le choix à l’autorité compétente. C’est elle qui a bien apprécié toutes les données et connait mieux les conditions grâce auxquelles l’exécution de la décision se fera.
Par cette responsabilité, l’Administration matérialise son rôle d’intermédiaire entre la décision politique et l’action. En exécutant une décision, l’Administration fait plus que la seule réalisation des fins suprêmes arrêtées par le pouvoir politique. En effet, elle adapte ces fins à des cas concrets qu’elle doit résoudre. L’exécution des décisions est une tâche importante pour l’Administration car elle bannit entre autres la routine des services.
La bonne exécution oblige l’Administration à choisir les moyens, à les adapter aux difficultés rencontrées, aux circonstances, et à chercher les voies et moyens de les perfectionner. Dans l’exécution des décisions, l’Administration peut être plus ou moins fidèle, infléchir les décisions politiques ou encore les prendre à la place du pouvoir politique.
La sous-administration territoriale de la RDC n’est pas seulement fonction de la maîtrise de la gestion de l’espace (une bonne organisation territoriale), mais aussi de la gestion rationnelle et dynamique de la Fonction publique, c’est-à-dire de l’ensemble des personnes œuvrant au sein des administrations publiques. C’est ce qui a poussé IBULA (1987) à écrire que le niveau d’efficacité de la Fonction publique sur le terrain conditionne les chances de réussite et le bon aboutissement de toute réforme administrative.
La réforme de 1973 en rapport avec la Fonction Publique avait préconisé la décentralisation de la gestion du personnel de l’Etat. Cette décentralisation ou « départementalisation », consacrée par l’Ordonnance-loi n° 73/023 du 04 Juillet 1973, conférait à chaque département ou ministère toutes les prérogatives en matière de gestion de son personnel.
Dans ce cadre, les services installés en provinces jouissaient de très larges pouvoirs leur permettant de poser des actes de gestion du personnel (recrutement, promotion, discipline, retraite, …) sous réserve, bien sûr, de l’approbation des autorités hiérarchiques de leurs départements (Ministères) respectifs.
Cette départementalisation avait un avantage certain, celui de confier la gestion aux cadres locaux censés connaître et intérioriser les problèmes des populations à la base.
Cette décentralisation vint à son terme en 1980 avec la création d’un Département (Ministère) de la Fonction Publique, qui désormais, allait centraliser la gestion de tous les agents.
La loi n° 81/033 du 17 Juillet 1981 portant statut du personnel de carrière des services publics de l’Etat (communément appelé » Statut de la Fonction Publique ») a institutionnalisé la centralisation du personnel de l’Etat, option choisie pour maximiser l’unité du pouvoir, sur le plan de la gestion des agents de l’Etat.
Ainsi, tout acte relatif à la carrière de tout fonctionnaire situé à n’importe quel endroit de la République relevait dès lors de la seule compétence du Ministère de la Fonction Publique. Il existe à cet effet une seule Fonction Publique, c’est la Fonction Publique nationale.
Le Ministère de la Fonction Publique a un monopole légalement reconnu en matière de recrutement, de discipline, de rémunération ; bref, de gestion du personnel de l’Etat.
Dans une intéressante étude portant sur le paradoxe des réformes de l’Administration publique au Zaïre,Isango Toengaho montre que la centralisation de la gestion du personnel de l’Etat est incompatible avec la notion même de la décentralisation territoriale et administrative, et que ce contraste génère de nombreux maux, dont le sous-développement administratif et son corollaire, la sous-administration territoriale.
Du fait de la centralisation de la gestion, les fonctionnaires sont affectés, mutés ou permutés dans des régions souvent autres que leur région d’origine. Le fonctionnaire considéré comme « étranger » dans une entité locale (surtout en milieu rural) recourt généralement à la langue officielle. Or, l’utilisation de la langue française dans l’administration locale semble maintenir toujours constante la distance entre l’administration et les usagers non instruits, ce qui risque de compromettre la participation des citoyens de n’importe quel lieu à la gestion des affaires qui les concernent le plus directement.
Or, dans une administration participative et de proximité, il faut que les administrés et les administrateurs soient, dans l’ensemble, identiques par leur structure mentale. Ils doivent avoir les mêmes intérêts et une tendance à réagir de la même façon à leurs problèmes et à arriver aux mêmes conclusions[13].
La centralisation de la gestion du personnel de l’Etat entraîne un autre problème, celui de distribution spatiale des agents. En effet, la répartition géographique des effectifs dans l’Administration Publique congolaise révèle que près de 40 % de la main-d’œuvre est concentrée à Kinshasa, la capitale.
Au niveau provincial, la grande partie des agents de l’Etat se trouve dans les grandes villes, particulièrement dans les chefs-lieux des provinces. Par conséquent, les administrations locales souffrent d’un manque criant du personnel qualifié alors qu’on parle de pléthore au niveau de l’Administration centrale.
Cette situation est due au fait que le Ministère de la Fonction Publique ne tient pas toujours compte des besoins réels en personnel par entité territoriale, car il est coupé des réalités locales. Or, le recrutement, l’affectation et la mutation du personnel de l’Etat dans une entité donnée doivent être déterminés par :
Ainsi, par exemple, dans une entité géographiquement étendue et démographiquement fort peuplée, il faut recruter un effectif assez élevé du personnel pour que l’action administrative soit exercée dans toute la région. Par ailleurs, dans une entité à vocation agricole, il serait logique que l’effectif des agents des services de l’agriculture soit plus important que celui affecté dans une entité à vocation touristique ou industrielle. Or, telle n’est malheureusement pas le cas en RDC.
Par conséquent, les entités de base (les Territoires et les Collectivités locales) sont tout simplement dépourvues des ressources humaines nécessaires pour répondre aux aspirations et attentes des populations.
Par ailleurs, les quelques agents mis à la disposition des Territoires par le Ministère de la Fonction Publique éprouvent d’énormes difficultés pour desservir leurs Territoires eu égard à l’immensité de la superficie de ces entités. Aussi assiste-t-on à un vide administratif, l’Etat étant tout simplement absent de certains endroits.
En outre, les conditions de vie et de travail des agents de l’Etat évoluant dans des administrations locales (surtout en milieu rural) constituent un facteur de démotivation. En effet, loin des grands centres urbains et travaillant dans des conditions infrahumaines caractérisées par la modicité des salaires réels, le non-paiement des avantages sociaux, le non-paiement des frais relatifs aux soins médicaux et aux funérailles et l’absence des moyens de transport pour desservir leurs territoires, les agents de l’Etat sont tout simplement démotivés. La plupart d’entre eux se battent pour être mutés dans la capitale ou dans les administrations provinciales, aggravant ainsi davantage le déficit en ressources humaines que connaissent déjà ces entités.
Il ressort de ce qui précède que la centralisation de la gestion de la Fonction Publique constitue un autre facteur de sous-administration, au même titre que l’organisation politico-administrative et territoriale du pays.
Or, l’Etat, à travers l’administration publique, doit être présent et vivant en chaque parcelle de l’étendue du territoire national en y assurant effectivement l’exercice du pouvoir politique, et corollairement, en y établissant et en y assurant ordre, liberté et sécurité, et en y créant ou en y favorisant les conditions indispensables au développement, et donc à l’épanouissement tant économique et social que culturel et politique, pour tous, nationaux et étrangers.
46Fort malheureusement, en RDC, la sous-administration fait que l’Etat ne soit tout simplement pas présente sur tout le territoire. Et cette situation a des conséquences fâcheuses sur les relations avec les administrés.
[1] K. KASENDA, Op.cit, p.32
[2] NDAY – E - NZIEM, Histoire du Zaïre, de l’héritage ancien à l’âge contemporaine, Bruxelles, DUCULOT, 1997, p.69.
[3] NDAY – E - NZIEM, Op.cit., p.48
[4] T.P. VUNDUAWE, « La décentralisation territoriale des responsabilités au Zaïre. Pourquoi et comment ? », In zaïre – Afrique, n0165, 1982, p.265.
[5] L. MOULIN, L’histoire de l’organisation administrative du zaïre, in zaïre – Afrique, n0251, janvier 1992, P. 37.
[6] M. KASENDA, Op.cit., P.45.
[7] I. WANSILA, la présence des chefs coutumiers dans l’Administration Territoriale au Zaïre, quelle opportunité, in Zaïre – Afrique, n0265, 1992, P.60
[8] V. PEMAKO, la décentralisation des responsabilités au Zaïre, pour quoi et comment ?, l’Administration locale du Zaïre de 1885 à 1982, in Zaïre – Afrique, n0165, P.20.
[9] R.DELVAUX, L’organisation administrative du Congo Belge, Anvers, Ed. Zaïre, 1945, p165
[10] La loi organique nO08/016 du 07 Octobre 2008, portant composition, organisation et fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les provinces, In Congo – Afrique, n0433, 2009, p.187 – 202.
[11] A. LIPIPA POSHO, Cours de l’introduction à la science administrative, UOB, FSSPA, G1sciences sociales politiques et Administratives, 2010 – 2011, Inédit, P.46.
[12] A. LIPIPA POSHO, Op. Cit, P.57.
[13] ISANGO TOENGAHO, « Le paradoxe de réforme de l’Administration publique au Zaïre », In Zaïre – Afrique, n0251, 1991, p.11 – 21.
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