Table de matières
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Cette revue de la littérature présente quelques points sur la notion du vieillissement du personnel et ses effets sur la performance dans la prestation des services dans la fonction publique avant de survoler quelques études empiriques.
REVUE THEORIQUE
Cette partie est subdivisée en deux sections notamment : le Vieillissement du personnel, la Gestion des Ressources Humaines et la Performance dans le secteur public et enfin, le système d’emploi et le système de carrière dans la fonction publique.
Section 1 : Vieillissement du personnel, la Gestion des Ressources Humaines (GRH) et la Performance dans le secteur public.
Les démographes définissent le vieillissement d’une population en identifiant la proportion de cette population de plus de 60 ans ou de 65 ans dans la population générale, ces âges signant l’entrée dans la « vieillesse ». Les catégories statistiques raffinent cette proportion en distinguant auâ€delà de 60 ans des tranches de population (60 â€65 ans ; 65â€74 ans, 75â€85 ans, plus de 85 ans). (Morel, 2011)
Ainsi, (LIERMAN et al, 2013) ces auteurs montrent que le vieillissement progressif de la population est une tendance de fond qui marquera profondément la structure et le fonctionnement d’une société dans les décennies à venir. Il constitue un défi politique majeur de ces prochaines années qui dépasse très largement les problématiques les plus souvent évoquées de la modernisation du système des retraites ou des politiques de prise en charge des personnes âgées.
Le vieillissement démographique, analysé comme « l’accroissement du nombre de vieillards à la charge de la collectivité » et dont l’autre volet est la dénatalité, conduirait à des conséquences économiques catastrophiques (diminution de la productivité ; charges pour les jeunes générations moins nombreuses qui ployant sous le poids du fardeau seraient volontairement moins fécondes ; faible inventivité et dynamisme), précipitant le pays dans un déclin infernal. (Morel, 2011). Cela va entrainer les pouvoirs locaux à affronter les effets du vieillissement de la fonction publique locale et la problématique du financement des pensions dans le cadre de la gestion de leur propre personnel.
Bellemare et al., (2006) montrent que le vieillissement du personnel se distingue de l'âge de la retraite et de l'âge de l'arrêt de travail parce que les gens peuvent espérer prendre leur retraite dans une organisation où ils travaillent à un certain âge, tout en conservant l'espoir d'occuper un autre emploi. L'âge choisi pour la retraite peut donc aussi bien traduire cette réalité que la perception du vieillissement professionnel. Par ailleurs, l'âge choisi pour l'arrêt de travail semble mieux mesurer cette perception du vieillissement professionnel.
L’évolution de la pyramide des âges dans la fonction publique augure des difficultés auxquelles les gouvernements se trouveront confrontés à plus ou moins long terme. Dans la majorité des administrations publiques on observe à la fois un vieillissement des agents et une augmentation de l’âge d’entrée dans la fonction publique. D’où, les flux d’entrée et de sortie du personnel reflètent bien le contexte quasi général de réduction des effectifs, avec une augmentation du nombre des départs et une limitation de celui des entrées. (OCDE, sd)
Bien que les explications soient multiples, on peut nommer le fait que les conceptions relatives au vieillissement et à la retraite se sont grandement transformées au cours des dernières décennies. Il y a quelque temps à peine, en vertu de certaines théories sociologiques du vieillissement, notamment celle du désengagement, on considérait que le fait de vieillir s’accompagnait irrémédiablement d’un retrait de la vie sociale. Cette vision monolithique a graduellement cédé le pas à la nécessité d’entrevoir le vieillissement comme étant porteur de significations denses sur les plans individuel et collectif (Raymond et al., 2008).
Dans l’ensemble des pays, la fréquence de la classe 16-24 ans (ou la classe la plus jeune) accuse la plus forte baisse, on entre de plus en plus tard dans la fonction publique (le même phénomène est observable dans le secteur privé). Le vieillissement est également lié à l’ensemble des programmes de réduction des effectifs, y compris le gel des recrutements et des taux limités de remplacement des postes vacants. (OCDE, sd)
Le niveau du vieillissement de la population est aussi souvent illustré à l’aide de quelques indicateurs de la dépendance démographique qui actent davantage l’ampleur de la transformation subie par l’ensemble de la pyramide des âges. (LIERMAN et al, 2013)
Ces indicateurs se traduisent comme suit:
La population active est la somme des actifs occupés et des chômeurs. Si les probabilités relatives d’être au chômage varient selon l’âge, la structure par âge des actifs occupés va varier en sens inverse, avec une démographie et un comportement d’activité constants. Or, en période de basse conjoncture, les embauches sont moins nombreuses et les jeunes accèdent moins à l’emploi, alors que les plus anciens, relativement moins nombreux à être en situation d’embauche sont plus protégés. Ceci entraine mécaniquement un vieillissement des actifs occupés. En situation de haute conjoncture, l’effet s’inverse. (Minni et al. 2003).
La G.R.H. est l’ensemble des activités qui visent à développer l’efficacité collective des personnes qui travaillent pour une organisation. L’efficacité étant la mesure dans laquelle les objectifs sont atteints, la G.R.H aura pour mission de conduire le développement des R.H en vue de la réalisation des objectifs de l’organisation. La G.R.H. définit les stratégies et les moyens en RH, les modes de fonctionnement organisationnels et la logistique de soutien afin de développer les compétences nécessaires pour atteindre les objectifs de l’entreprise (MORENO, 2008)
Naguère baptisée «gestion du personnel », la «gestion des ressources humaines » pourrait bien faire à son tour l’objet d’un nouveau changement de nom. Certains s’interrogent en effet sur sa tendance actuelle à s’individualiser et à devenir une « gestion des personnes ». Ces changements d’intitulés, et les débats qu’ils suscitent, renvoient aux évolutions permanentes des modes de gestion du travail, en fonction des époques et des contextes (Livian et al, 2006).
Pour le cas de la gestion des ressources humaines dans le secteur public, elle a l’obligation d’être performante, c’est-à-dire de satisfaire au mieux et au meilleur coût les besoins des services publics, ce qui suppose de valoriser les qualifications et les compétences de ses agents. Pour cela, les administrations doivent être capables de gérer en anticipant (Rapport sur les Ressources Humaines et logistiques dans le Secteur des Mines, S.d).
Dans ce rapport, on analyse la gestion des ressources humaines dans les services spécialisés qui dégage deux principales problématiques notamment celle du recrutement et l’évaluation du personnel et de la gestion des carrières.
Le recrutement sur une base compétitive, informé par des profils de poste clairs et précis ne semble pas être la règle au sein des entités du secteur. L’absence de plan de carrière et d’évaluation formalisée des performances ne permet pas de donner une perspective de carrière motivante au personnel, ni de faire une planification du développement du personnel. D’où, il n’existe pas de politiques formalisées de la gestion des carrières du personnel des Services Spécialisés.
Dans le champ de l’administration publique, la notion de performance doit être entendue au sens anglais qui signifie réalisation, mise en œuvre ou encore résultat. La performance publique peut donc être comprise comme la faculté des organisations publiques à mettre en œuvre les politiques publiques et à rendre compte de leurs résultats (Waintrop, Chol, 2003 cité par LE NEDIC, 2009).
(Villarmois, 1998 cité par LE NEDIC, 2009) cet auteur distingue deux dimensions de la performance : une dimension objective de type économique (l’efficience) et systémique (pérennité de l’organisation) et une dimension subjective à la fois sociale (ressources humaines) et sociétale (légitimité de l’organisation).
La notion de performance correspond à l’atteinte d’objectifs ou de résultats attendus, et plus largement à la création de valeur. Si dans le monde de l’organisation ou des entreprises, la création de valeur est généralement associée à l’accroissement du profit, elle doit être entendue dans le secteur public comme une optimisation des services rendus aux citoyens. Cela entraine un recrutement des nouvelles unités dans ce secteur.
Ainsi, LE NEDIC, (2009) constate un grand nombre de Nouvelles Unités au sein des administrations qui restent en attente d’obtention des numéros matricule. Cette situation serait générée par le non-traitement des dossiers transmis à la Fonction Publique, ces Nouvelles Unités ne sont pas rémunérées par la Fonction Publique. Elles bénéficient de primes de façon sporadique, sur la base des rétrocessions reçues au niveau local. Ce personnel est réduit à trouver des mécanismes de survie qui peuvent compromettre les résultats attendus et la réalisation des objectifs attribués aux Administrations.
Une Nouvelle Unité est tout agent recruté par la Fonction Publique et mis à la disposition d’une administration. Cet agent travaille pour le compte du Ministère mais n’a pas de numéro matricule, ce qui le prive de tout paiement de salaire puisque non reconnu au fichier de la Fonction Publique. (Rapport sur les Ressources Humaines et logistiques dans le Secteur des Mines s.d)
La mesure de la performance individuelle dans la production de services publics complexes est quasiment impossible. Elle comporte une part de subjectivité indéniable, et donc qualitative. Calculer des parts variables et individuelles de rémunérations est un processus chronophage pour l’encadrement et, budgétairement coûteux, si l’on souhaite établir une différenciation significative. L’impact de cette part variable sur la motivation n’est pas durable, ni même démontrée. Une trop grande différenciation individuelle peut contribuer à casser la dynamique d’équipe. Certaines recherches semblent indiquer que ses effets sont encore plus destructeurs dans les services publics, où la reconnaissance monétaire n’est pas la valeur la plus prégnante. (Chemla-Lafay et al, 2008)
Section 2 : Le système d’emploi et le système de carrière dans la fonction publique
2.1. Le système d’emploi
Dans un système d’emploi la formation peut revêtir moins d'importance dans la mesure où on procédera au recrutement d'un spécialiste pour pourvoir à tel poste. Toutefois même les spécialistes peuvent avoir besoin d'une certaine formation au cours de leur vie active afin de mettre à jour leurs qualifications au regard des nouvelles technologies ou d'autres changements (SIGMA-OCDE, 1997).
Devant de tels changements, le système d'emploi ainsi que les travailleuses et les travailleurs plus âgés peuvent présenter ou sembler présenter plusieurs problèmes pour une organisation. D'abord, la règle d'ancienneté, qui régit la mobilité interne et les licenciements dans le système traditionnel d'emploi et qui protège l'emploi des plus âgés, impose certaines contraintes à une réorganisation en profondeur du travail. Les organisations peuvent alors décider d'avoir recours à la préretraite pour contourner ces contraintes. En outre, les salariés les plus âgés étant généralement les plus anciens dans les organisations, ces dernières peuvent craindre, à tort ou à raison, qu'ils opposeront de la résistance aux changements dans l'organisation du travail, surtout en ce qui concerne le personnel d'encadrement (contremaîtres et cadres) (Bellemare et al., 2006).
Et si la fonction publique est fondée sur un système d’emploi, tant au niveau central qu’au niveau local, les agents occupant les fonctions stratégiques sont régis par un statut spécifique. Une grande partie des agents publics ont des « entretiens de performance » réguliers qui aboutissent sur une proposition (ou non) d’augmentation de salaire. (LAMARZELLE, 2007)
La typologie distinguant les fonctions publiques d’emploi des fonctions publiques de carrière, ici présentée, est classique : « Dans les systèmes « de carrière », les fonctionnaires sont généralement embauchés au tout début de leur carrière et sont censés rester dans le service public pratiquement tout au long de leur vie professionnelle. Leur recrutement initial se fait principalement sur la base de leurs diplômes et/ou d'un examen d'entrée dans la fonction publique. Le processus de promotion est fondé sur un système de grades liés à chaque individu, et non à un poste spécifique. Ce type de système se caractérise par des possibilités limitées d'entrée dans la fonction publique en milieu de carrière, et par l'importance accordée à l'avancement professionnel. Dans les systèmes « d’emploi », le principe est de sélectionner les candidats dont le profil correspond le mieux à chaque poste, que ce soit par recrutement externe, par promotion ou par mouvement interne. Les systèmes « d’emploi » sont plus ouverts, et les recrutements latéraux y sont relativement fréquents. » (Chemla-Lafay et al, 2008)
2.2. Le système de carrière
La notion de carrière inclut tous les processus qui conditionnent la progression salariale (changement de grade, d’échelon, de poste, de niveau d’emploi). La reconnaissance des acquis de l’expérience prend partout place dans les carrières, qui ne sont plus uniquement conditionnées par la formation initiale. (Chemla-Lafay, 2008).
Le système de la carrière implique un système de formation différent de celui du système de l'emploi. Le système de la carrière suppose que soit assurée la formation nécessaire à la progression dans la carrière. Si la fonction publique est organisée selon le système de l'emploi une telle formation a moins d'importance, car on recrute les spécialistes nécessaires et on ne s'attend pas dans un tel système à faire carrière. Dans le système de la carrière, la formation d'adaptation à l'emploi revêt une importance primordiale, tout comme le perfectionnement. Le personnel que l'on recrute entre en fonction sans connaître précisément son métier. (SIGMA-OCDE, sd)
Dans le cas du statut de militaire de carrière par exemple, la suppression de la mise en retraite anticipée peut être contrebalancée par le soutien d’accès à un second parcours professionnel dans le service public offert à ceux qui sont obligés de quitter le service militaire, et ce par un personnel de réservistes militaires spécial. .( Magyar, sd)
En général les systèmes de fonction publique (carrière ou emploi) et la philosophie du recrutement (éducation générale ou éducation axée sur l'emploi) n'en sont pas moins le fruit de la tradition administrative et de la philosophie de l'administration, qui sont souvent l'une et l'autre retracées dans la constitution, de sorte que ces systèmes ne sont pas faciles à changer (SIGMA-OCDE, sd).
REVUE EMPIRIQUE
Il sera question dans cette section de présenter quelques études effectuées dans le secteur de la fonction publique et dans d’autres secteurs proches de cette thématique en s’attardant sur l’objectif de l’étude, la méthodologie suivie et le résultat obtenu par l’étude.
Annie Chemla-Lafay, 2008, a mené des recherches au Canada, Nouvelle-Zélande, Australie, Danemark, Royaume-Uni sur la Performance de la fonction des ressources humaines. L’objectif général de cette étude est d’examiner l’intégration de la GRH dans la stratégie de l’organisation puis détailler chaque processus (recrutement, formation, évaluation des agents, rémunérations, gestion des compétences, gestion de l’encadrement supérieur). Elle analyse le partage de la gouvernance des fonctions « ressources humaines » entre les structures centrales, les ministères, et les lieux où se réalise la prestation du service public (agences ou services déconcentrés). Elle décrit les systèmes de mesure de la performance utilisés par les directions de ressources humaines.
Dans tous les pays de l’étude, il existe un niveau national ou fédéral de GRH, comportant une ou plusieurs entités, avec un partage des compétences pouvant aller jusqu’au principe de subsidiarité. Certaines fonctions sont déléguées aux ministères et aux managers de terrain. La conception la plus courante est celle d’une déconcentration de la gestion sur les managers, alliée à l’existence d’une instance interministérielle chargée de garantir le maintien des valeurs et de définir les règles générales de déontologie et les objectifs communs à la fonction publique. L’autorité managériale responsable des résultats a souvent une grande latitude en matière de gestion de sa ressource humaine (recrutement, formation, évaluation, récompenses), et le devoir de vérifier l’adaptation de l’agent et de ses compétences au poste de travail. Les instances RH ministérielles ont, elles, l’objectif d’une vision globale et large de l’individu et de ses compétences futures, de son avenir dans l’organisation. Pour surmonter les résistances individuelles et organisationnelles (Espagne, Italie) que rencontre l’instauration de l’évaluation, il semble nécessaire de lier l’évaluation individuelle aux autres processus RH, à un système de gestion à la performance et aux objectifs stratégiques de l’organisation. L’administration, souvent le premier employeur du pays, reste partout le garant du tissu social et du respect des règles de vie collective. Ses grands principes restent de mise : l’impersonnalité dans le rapport à l’usager maintient chacun dans ses droits, et le principe de neutralité appuie le principe d’égalité pour assurer au citoyen que la même règle s’applique à lui et à tout autre.
La réflexion sur la performance des processus RH dans l’administration trouve une limite dans le fait que l’administration n’est pas une entité autonome par rapport aux logiques politiques qui déterminent son action. En effet, les temps de la vie démocratique peuvent imposer, accélérer, voire ralentir des réformes lancées pour répondre aux impératifs internes du bon fonctionnement de l’administration.
Dans une étude portant sur le Vieillissement dans la fonction publique en France, Audrey Baëhr (2008) montre que l’image de la population française, les salariés ont vieilli dans le secteur public comme dans le secteur privé. Cependant, en moyenne en 2005, les salariés du public étaient plus âgés (41,9 ans) que ceux du privé (39,2 ans), et restaient plus longtemps en activité. Au sein du secteur public, des disparités existent : entre 1992 et 2005, l’âge moyen est passé de 42 à 43,5 ans pour les titulaires de la fonction publique de l’État, de 41 à 44,2 ans parmi ceux de la fonction publique territoriale et de 39,3 à 42,9 ans chez les titulaires de la fonction publique hospitalière. Autre indicateur de vieillissement de la structure démographique : entre 1992 et 2005, la part des 50 ans et plus s’est accrue de plus de 10 points parmi les titulaires de chaque fonction publique. Les cadres non enseignants de la fonction publique d’État sont particulièrement concernés : près d’un agent titulaire sur deux est âgé de 50 ans ou plus. Les agents titulaires des ministères sont plus âgés sur le littoral atlantique et dans les départements du Sud de la France.
Dans son Rapport sur le Recensement des agents de la Fonction Publique (2014), ENA dans ses recherches a essayé de dénombrer 70,594 agents publics dont 59,446 fonctionnaires et 11,148 contractuels. Ces chiffres correspondent à 85% de l’effectif des agents de la Fonction publique. Ce recensement a visé l’ensemble des agents publics, fonctionnaires et contractuels, payés par le Trésor public. L’opération a été conduite sur une base volontaire sans contrainte administrative sur les employés, avec des institutions qui n’ont pas voulu prendre part à l’exercice et certains employés sur la défensive ayant en mémoire une vague de départs anticipés à la suite du dernier recensement de la Fonction publique.
Ce document analyse les bases de données collectées en vue de dresser séparément pour les fonctionnaires et les contractuels le portrait des agents publics.
Il ressort comme résultats du recensement de 2014, comparés à ceux du recensement de 1996 révèlent une augmentation de plus de 25,000 fonctionnaires, soit une hausse de 70 % des effectifs depuis 1996, dont la moitié est localisée dans les ministères assurant les services sociaux à la population (Ministère de l’Éducation Nationale, +10,000 et Ministère de la Santé, +2,000 agents). Le nombre de fonctionnaires des ministères remplissant les missions régaliennes a augmenté de 40 % avec 10,000 agents de police supplémentaires au Ministère de la Justice et de la Sécurité publique. Les ministères à vocation économique sont restés à l’écart de ce mouvement, avec à peine plus de 1,000 fonctionnaires en plus. Rarement recruté avant 25 ans, l’âge moyen du fonctionnaire est de 43 ans (avec une médiane à 42 ans). 8% des fonctionnaires en activité ont 25 ans ou plus dans la fonction publique. 12% de l’effectif a atteint l’âge de la retraite qui est de 55 ans. Les femmes représentent le tiers de l’effectif quelle que soit la tranche d’âge considérée. 67% des fonctionnaires sont mariés et 11% vivent en concubinage. 29% des fonctionnaires déclarent détenir un niveau de formation universitaire ; 46% ont le niveau secondaire ; 9% ont le certificat d’études primaires, et 5% n’ont pas fréquenté l’école. Les fonctionnaires sont répartis en 4 catégories d’emplois: 5% sont en catégorie A avec des emplois de direction ; 12% sont en B avec des emplois d’application exigeant un diplôme minimum de 3 ans d’études ; la majorité, soit 55%, se retrouve en catégorie C avec des emplois d’exécution exigeant le niveau secondaire et 28% sont en catégorie D avec des postes d’exécution exigeant le certificat d’études primaires. Les fonctionnaires ont en moyenne 6 ans dans leur poste actuel. Les départements des Nippes et du Nord-Ouest sont les moins pourvus avec respectivement 3% et 4% de l’effectif total.
Le profil des fonctionnaires varie de façon significative dans certains ministères. L’âge moyen du fonctionnaire est de 51 ans au Ministère de l’Agriculture et de 38 ans au Ministère de la Défense. Les contractuels occupent des postes non permanents sur des contrats à durée d’un an maximum. Ils ont en moyenne 40 ans (avec une médiane de 37 ans) et comptent 37% de femmes. 55% des contractuels sont mariés et plus de 27 % sont célibataires. 32% des contractuels ont un niveau d’études universitaires, 32% sont arrivés au niveau secondaire.
Cette recherche pourra éclairer le lecteur sur la réalité des agents publics et guider les prises de décisions et les réformes à engager pour améliorer l’efficacité de l’État
Hayat BEN SAID (2000) a travaillé sur la gestion du changement dans l’administration publique en vue de sa modernisation au Maroc. Le point de départ de cet auteur est que les pratiques de la modernisation améliorent la performance du secteur public et que ces pratiques peuvent être transférées d’un pays à l’autre ou du moins servir de leçons.
L’objectif recherché est de construire un modèle intégré de gestion du changement stratégique qui permettra la réussite du processus de modernisation. Cette partie s’est soldée par l’élaboration d’un modèle préliminaire d’analyse de gestion du changement.
Pour répondre à sa question de départ, l’auteur a formulé trois grandes propositions affirmant que la façon de concevoir et de conduire le changement affecte les chances de sa réussite. La méthodologie adoptée est à la fois inductive et déductive et fait appel à deux approches différentes et scientifiquement complémentaires : l’approche descriptive et l’approche analytique. Le résultat de cette recherche, est que la réussite du changement est complètement liée à sa bonne conception, sa bonne conduite ainsi qu’à la cohérence entre les deux. Il ressort aussi que les gestionnaires qui opèrent directement avec le citoyen sont en mesure de proposer les réformes et donc de jouer un rôle considérable dans la réussite du changement. Ceci dépend du rôle du leadership de la haute direction dans les motivations et la mise en place des moyens nécessaires pour l’atteinte de l’excellence.
Lise Chrétien et al. (2010), ont mené une étude sur les défis de l’attraction et de la rétention des jeunes dans la fonction publique québécoise. Depuis quelques années, ils ont assisté à une transformation marquée du marché du travail québécois, largement attribuable au vieillissement de la population active. Ce phénomène a bien sûr un impact important sur le bassin de main-d’œuvre disponible. Profitant de leur positionnement favorable sur le marché du travail, les jeunes travailleurs comptent faire preuve d’une plus grande mobilité afin de mieux satisfaire leurs aspirations professionnelles. À la demande du Secrétariat du Conseil du trésor du gouvernement du Québec, une enquête a été réalisée auprès des jeunes fonctionnaires travaillant au service de l’État et des étudiantes et étudiants universitaires québécois. Le mandat consistait à déterminer les facteurs susceptibles d’améliorer l’attraction et la rétention des jeunes dans la fonction publique québécoise. L’étude est basée sur le modèle proposé par Garand (2004), qui se compose de cinq dimensions : l’engagement à la carrière, l’engagement organisationnel, l’implication au travail, l’implication à l’emploi et la satisfaction au travail. Pour recueillir les données, ils ont fait recours à un questionnaire numérique transmis aux personnes répondant aux caractéristiques définissant les deux groupes étudiés. Après avoir colligé les réponses, une première analyse des résultats leur a permis de discerner des thèmes prédominants. Pour approfondir la connaissance de ces thèmes et en cerner toutes les nuances, une série d’entrevues a été réalisée auprès de gestionnaires expérimentés de la fonction publique. De plus, les étudiants, les jeunes fonctionnaires et les gestionnaires ont eu le loisir d’échanger sur ces sujets en participant à trois groupes de discussion. L’enquête leur a permis : 1) de mieux connaître les valeurs partagées par les travailleurs issus de la jeune génération; 2) de prendre connaissance des aspirations de ces derniers relativement au marché du travail; et 3) d’évaluer la perception des forces et des faiblesses de la fonction publique québécoise en matière d’attraction et de rétention de la jeune main-d’œuvre dans un contexte de forte compétition pour une main-d’œuvre compétente.
CONCLUSION PARTIELLE
Pour ceci Nous constatons que plusieurs auteurs s’intéressent beaucoup sur la problématique de prestation et gestion du personnel dans différentes institutions publiques et privées car les ressources humaines constituent le fondement même de la prestation dans les services pour leurs développements.
Afric mémoire est une plateforme web pour le partage des mémoires et TFC entre étudiants du monde entier.
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