Table de matières
La protection juridique du domaine public est assurée par diverse règles : d’abord par des règles du droit public (pouvoir de police et de surveillance de l’autorité compétente), ensuite par des règles de droit pénal (contravention sur la vie publique) enfin par des règles de droit civil.
L’article 32 de l’acte constitutionnel de la transition disposait que « les biens publics sont sacrés et inviolables. Les citoyens doivent les respecter scrupuleusement et les protéger ».
L’article 10 de la loi foncière dispose quant à lui que les biens sont affectés à un usage ou à un service public sont « hors commerce » tant qu’ils ne sont pas régulièrement désaffectés. Cette disposition légale consacre les régimes juridiques des biens relevant du domaine public de l’Etat.
A son tour, l’article 27 du code civil livre III prévoit qu’il n’ y a que les choses qui sont dans le commerce qui puissent être l’objet des conventions. La déduction logique qui découle de ces disposions est que les biens du domaine public ne peuvent faire l’objet de convention, notamment qu’ils ne peuvent être vendus, donnés en location, donnés en gage, en échange, grevés de servitudes tant qu’ils ne sont pas régulièrement désaffectés. Seules les concessions minières et les concessions sur les chemins de fer dérogent à ce principe, elles sont susceptibles d’être hypothéquée.
La destination publique des biens du domaine public et le droit de propriété privée sont incompatibles. Puis que c’est la destination publique qui place ces biens hors commerce, il en faut conclure qu’ils restent dans le commerce, aussi longtemps que cette destination publique n’est pas un fait accompli[1]
Le régime juridique de protection des affectés à l’usage de tous ou à l’utilité publique s’est forgé une réputation de régime très contraignant en raison de la protection de l’affectation mais également de la consistance des dépendances publiques. Ensuite, il doit faire l’objet d’une attention particulière vu l’importance de ces biens, différents de ceux des particuliers. Ainsi, ceux-ci sont régis par des règles spéciales dont la finalité est de les rendre indisponibles dans le circuit du commerce juridique.
Le régime juridique du domaine public de l’Etat se caractérise notamment par sa protection que trouve toute sa quintessence dans l’article 9 de la loi dite foncière qui dispose que le domaine public est inaliénable et imprescriptible.
En effet, le législateur a mis des verrous pour préserver le domaine public et maintenir sa constance. C’est donc dans un souci de protéger ses dépendances des démembrements, empiètements et autres dégradations que ces principes intangibles ont tourné l’inaliénabilité du domaine[2].
Cette plus grande importance de l’imprescriptibilité explique qu’il n’existe pratiquement pas d’exception à la règle. La raison en est simple. La prescription n’a pas lieu concernant les choses qui sont hors commerce. Or les biens publics ne sont pas dans le commerce juridique, ce sont au sens du droit romain, de res nec in commercio.
Les propriétés publiques n’étant pas aliénables ne peuvent être acquises. Elles échappent donc à tous les modes d’acquisition, la prescription est l’un des ces modes, elle ne saurait, par la suite être utilisable pour le domaine public. Cette imprescriptibilité s’applique au domaine lui-même sur lequel aucune usucapion n’est possible, elle s’applique aussi à la réparation des dommages causés au domaine[3].
Ainsi l’inaliénabilité et l’imprescriptibilité qui sont des principes à valeur législative[4] en sont presque arrivées aujourd’hui à être considérées comme des valeurs constitutionnelles. Cela démontre une fois de plus, toute l’importance grandissime que le législateur congolais accorde à la protection du domaine public de l’Etat.
C’est un principe très ancien, admis par la doctrine et la jurisprudence. Dérivé de verbe « aliéner » qui signifie transmettre la propriété d’un bien, le vendre, le donner, le léguer ou encore le céder, « l’inaliénabilité », soit par l’effet d’une interdiction légale, soit en vertu de de la volonté de l’homme, elle peut être comprise comme une espèce d’intransmissibilité ou d’indisponibilité des dépendances domaniales publiques consacré par les législateurs, dans le code foncier de l’Etat notamment en son article 9. Le principe d’inaliénabilité est une des caractères essentiels du régime de protection du domaine public au Congo. Au regard de cette définition qui précède, on voit bien que la caractéristique fondamentale du régime de protection du domaine public de l’Etat réside essentiellement sur ce principe. Quand bien même le code foncier n’en donne pas plus de détails sur le contenu de l’inaliénabilité et ses conséquences, il n’en demeure pas moins clair et bien compris de tous, que les biens appartenant à l’Etat et qui ne relèvent pas de son domaine privé, sont notamment interdits de toute transaction ayant pour effet de déposer l’Etat de ses biens. Devons-nous rappeler à ce titre que l’inaliénabilité frappe aussi biens les immeubles que les biens mobiliers faisant partie du domaine public. Elle commanda aussi l’incompatibilité entre la domanialité publique et le régime de la copropriété puis que celui-ci semble a priori admettre notamment la constitution d’hypothèque. Ce qu est en contradiction avec les principes de la domanialité publique et principalement celui de l’inaliénabilité. Ce principe est indissociable de la notion de la domanialité.
Comme le souligne ROCHEGUDE, le régime juridique du domaine public est marqué d’une forte ambigüité dans la mesure où pour beaucoup de gens, puisqu’il s’agit du domaine public, c’st celui de l’Etat et donc celui-ci peut en disposer librement comme le ferait tout propriété privé. Cette ambigüité vient donc du qualificatif « public » caractérisant ce qui est relié à l’Etat et à la puissance publique en générale. Or il n’en est rien, le domaine public, même si dans certaines législations il peut appartenir à l’Etat ne peut juridiquement être cédé, ni à titre onéreux ni être gratuit.
Les biens du domaine public de l’Etat, qu’ils soient fonciers, mobiliers ou immobiliers ne peuvent faire l’objet des conventions d’aliénation tant qu’ils ne sont pas régulièrement désaffectés.
Le principe d’inaliénabilité, nous l’avons dit-protège l’affectation des dépendances domaniales et pas seulement la simple propriété publique.
Néanmoins ce principe ne s’applique pas entre l’Etat et les autres collectivités publiques, et comme le souligne Helène Simonian-Gineste[6] : « Le principe d’inaliénabilité n’a de sens réel que dans les rapports des personnes publics avec les personnes privées ». Dès lors, rien ne s’oppose à ce que l’Etat puisse transférer la propriété d’un bien lui appartenant à une autre personne publique qu’il y ait changement d’affectation ou non : c’est la théorie de la mutation domaniale prévue par l’article 11 du code foncier.
Toutefois, il faut reconnaître que le débat n’est pas tranché puisque certains auteur soutiennent que le règle de l’inaliénabilité fait également échec au transfert de propriété des dépendances du domaine public entre les personnes publiques.
En tout état de cause il y a lieu de retenir que le problème ne se pose pas si la désaffectation est possible, car l’administration procéderait alors à un déclassement pour transférer un bien dans le patrimoine d’une autre personne publique.
Par ailleurs l’application de ce régime juridique n’est pas irréversible puis que l’interdiction de vendre ou le décéder les biens du domaine public ce n’est pas un principe absolu. L’Etat peut en effet se séparer d’un bien appartenant au domaine public mais il faut au préalable respecter plusieurs étapes.
D’une part, il devra constater que le bien en cause n’est plus affecté à une utilité publique, d’autre part, il devra prendre un acte administratif pour déclassement du bien du domaine. Le bien n’étant plus affecté, il devient alors disponible. L’Etat peut s’en séparer car la règle de l’inaliénabilité perd son fondement. Si l’affectation qui est de mettre le bien à l’usage collectif des citoyens ou à une mission de service public disparaît, il est normal que le principe d’inaliénabilité disparaisse aussi.
René CHAPUS l’exprime très bien en ces termes : « Ce n’est pas la nature des choses qui fait obstacle à l’inaliénabilité du domaine public, c’est son affectation à l’utilité publique que cette affectation prenne fin, ce qui était domaine public devient domaine privé et se trouve soustrait au principe d’inaliénabilité ».
Le déclassement et la désaffectation permettent d’intégrer les biens au domaine privé ou au domaine national. Cela offre à l’Etat la possibilité de les gérer avec plus de souplesse. Il pourra à terme les vendre, louer ou céder gratuitement et des tiers qui les utiliseraient à leur guise. Si l’Etat souhaite soustraire son bien au régime contraignant de la domanialité publique, ces deux étapes sont incontournables. La désaffectation implique que le bien ne remplisse plus les exigences nécessaires à son appartenance au domaine public. En d’autres termes, cela signifie que celui-ci n’est plus affecté à l’usage du public ou d’un service public.
Il convient de souligner que l’inaliénabilité ne s’occupe cependant pas à ce que l’Etat, qui a la garde, la surveillance ou la gestion des ces biens, concède à des particuliers sur les dépendances du domaine public, des droits privatifs ou privilégies de jouissance compatibles avec sa distinction, avec toute les obligations possibles vis-à-vis de l’Etat et des particuliers. Dans plusieurs espèces, notamment dans celle-ci, il a été jugé que[7] :
Le principe d’imprescriptibilité est une conséquence du principe de l’inaliénabilité. C’est donc une autre forme de protection qui tend à garantir les dépendances du domaine public contre toute forme d’acquisition par les particuliers sur le fondement d’un usage prolongé. En vertu de cette règle, aucun particulier ne saurait invoquer une action possessoire relativement à des biens du domaine public par le fait d’une jouissance prolongée. Par ce fait, on constate toute la volonté et le souci du législateur de renforcer la protection du domaine dont les jalons ont été déjà posés par la règle de l’inaliénabilité, si cette dernière vise en particulier les personnes publiques propriétaires, l’imprescriptibilité, elle est dirigée contre les personnes privées qui pourraient être tentées de s’approprier des biens du domaine public du fait d’une longue utilisation. Ainsi toute revendication d’un droit de propriété sur un bien du domaine public, par la voie de la prescription sera déclarée irrecevable par le juge.
L’article 10 du code dit foncier fixe en droit positif congolais la règle d’imprescriptibilité du domaine public. Cela signifie que si nonobstant la règle d’inaliénabilité l’administration a aliéné volontairement un bien ou laissé « acquérir un bien par une possession prolongée, cette appropriation du domaine peut être anéantie à tout moment ».
La règle d’imprescriptibilité est peut être la plus protectrice du domaine public parce qu’elle protège l’administration contre elle-même. En effet, le principe d’inaliénabilité ne résiste pas prescriptibles, la réintégration des biens indûment sortis du domaine public au sein de celui-ci est toujours possible. Par ailleurs, la simple menace d’une revendication de propriété toujours possible de la part de l’administration dissuade tant les administrateurs que les particuliers qui désirent sur la protection des biens relevant du domaine public de l’Etat.
Toutefois, l’entrée ou la sortie des biens du domaine public de l’Etat nécessite toujours une décision de l’activité compétente.
Par ailleurs, la désaffectation peut être tacite pour autant que la volonté de désaffecter soit certaine. Les biens qui font partie du domaine public peuvent être naturels (fonciers) ou artificiels (mobiliers ou immobiliers). L’entrée ou la sortie des biens fonciers naturels ne nécessite aucun acte de l’autorité administrative. Cela va de la nature même du bien qui disparait comme il approuve. C’est-à-dire que la désaffectation tacite peut être retenue dans ce cas. Ce cas est discuté en doctrine[8]
Une partie de jurisprudence Belge admet [9] la désaffectation tacite seulement dans la mesure où la volonté de désaffecter est certaine. Nous pensons qu’un bien ne peut faire l’objet d’affectation ou de désaffectation que s’il existe. Il est vrai que l’entrée ou la sortie d’un bien du domaine public nécessite un acte positif de l’autorité administrative. Mais cela n’est pas toujours le cas.
Ainsi, sommes-nous enclin à considérer que l’affectation cesse dès lors que les bien qui en fait l’objet disparait naturellement.
Les biens artificiels (domaine public mobilier et domaine public immobilier) eux, font l’objet d’une décision est de fait (sans besoin d’un acte) ou formelle, la désaffectation doit être également de fait ou formelle. C’est le principe de parallélisme de forme.
D’une manière générale, toute occupation sans titre du domaine public, même lorsqu’elle est réalisée sans emprise constitue une contravention de grande voirie dès lors que cette occupation est contraire à un texte ayant pour objet d’assurer la protection du domaine. Il faut aussi souligner que toute activité de nature à causer des dommages au domaine public est constitutive d’une contravation de grande voirie. Pour qu’il y ait contravation, il suffit que l’on trouve devant un fait susceptible de porter atteinte à l’intégrité du domaine ou d’en compromettre[10]
La contravention de voirie présente un caractère matériel, l’absence d’éléments intentionnel ne constitue pas de la part du contrevenant une cause d’exonération.
Il n’est pas admis comme causes d’exonération, le fait que le dommage causé au domaine public serait imputable aux agissements d’un tiers.
Il importe de souligner que les contreventions de grandes voiries sont soumises à un régime très original[11] :
Le régime du domaine public a essentiellement pour objet de garantir la bonne gestion et de la bonne protection des biens et des équipements indispensables à l’organisation de la vie en société. Ce régime met obstacle aux décisions administratives qui seraient de nature à démembrer les biens essentiels de la communauté ou à compromettre l’usage collectif. Il engendre dans le chef des pouvoirs publics, des obligations d’aménagements, d’entretiens et de sécurités en faveur des usagers et il préserve ces biens des empiétements particuliers.
Indépendamment de la procédure de la contreventions de la voirie, l’administration, propriétaire ou affectaire du domaine public, dispose des moyens d’administration plus renforcés à l’encontre des personnes privées qui occupent indûment le domaine de l’Etat.
Pour obtenir l’expulsion des occupants ou l’enlèvement des installations irrégulières implantées sur le domaine public, l’administration doit normalement recourir au juge. Pour mettre fin aux occupations sans titre du domaine, l’administration peut saisir soit le juge administratif soit le juge judicaire. Le juge administratif intervient ici entant que juge de fond[12].
En dehors du contentieux de contreventions de grande voirie, ou de contentieux des contrats d’occupation du domaine public, seul le juge judiciaire a qualité pour connaître des demandes tendant à l’expulsion des occupants sans titre.
L’administration est obligée d’entretenir le domaine public. Cette obligation revient à la collectivité propriétaire et protège toutes les dépendances du domaine public qui ont fait l’objet d’aménagement particulier en vue de leur utilisation par le public.
Le mauvais entretien du domaine public peut entrainer la resposnabilité de l’administration. Cette resposnabilité des dépendances du domaine public entraine d’importantes conséquences :
Le domaine étant hors commerce, inaliénable et imprescriptible échappe à tous droits réels privés quelconques de la part des particuliers. Il ne peut donc subir, en principe, aucun démembrement de la propriété, aucun droit d’usufruit, d’usage, d’habitation ou de servitude. Il peut faire l‘objet de servitudes qu’elles soient conventionnelle ou légales. Il en résulte que l’incorporation d’un bien dans un domaine public fait tomber toutes les servitudes dont il est affecté. Tel est le cas notamment des chemins, routes, rues, que le code civil appelle « dépendance du domaine », comme n’étant pas susceptibles du propriété privée. Il en est de même de tous les immeubles faisant partie du domaine public de l’Etat ou des communes. On ne conçoit pas que ces choses soient détachées de certaines utilités pour en faire jouir d’autre fonds, étant donné que les biens du domaine public sont affectés dans leur entièreté à une destination publique. Pareilles charges seraient donc incompatibles avec la destination des biens du domaine public.
L’idée d’incompatibilité des servitudes avec la destination des biens du domaine public de l’Etat reçoit une limitation : elle fera tolérer toutes les servitudes et les changes qui seraient compatibles avec les droits de la collectivité. Tels seraient le cas :
Dans la recherche du leadership en RD Congo, une grande partie de la richesse de ce pays et un grand temps, ont été consacrés dans des guerres certaines dites de libération, d’autres encore qualifiées de rebellions.
Aujourd’hui, plus de 45% de la population congolaise est chômeur et 37% est constitué des fonctionnaires dans des services publics et privés[13]. Des multiples causes sont à la base de cette aliénabilité du domaine public et la plus majeure sont :
Tel est le cas par exemple pour la ville de Bukavu qui, pendant la période de transition, a été victime d’une spoliation des parcelles, par un gouvernement rebelle, et qui est à la base des érosions et autres calamités naturelles.
Les terres qui font partie du domaine public de l’Etat sont régies par les dispositions particulières aux biens affectés à un usage ou à un service public[14]
[1] F. LAURENT, Principes de droit civil français, Tome 6, Paris, Ed. Dalloz, 1982, p.77
[2] Charles Debbach et Alii, Droit administratif des biens 3ème Ed, Paris, PUF, 1999, p139
[3] KAAMBAY, « Droit civil, régime général des biens, Vi, PUZ, Kinshasa 1984, p55
[4] Master Fondamental « Droit Foncier et natarial » 2009-2010, faculté des sciences juridiques, Economiques et sociales, université Med V, de Salé-Souissi, p 283 (Maroc)
[5] La règle de l’inaliénabilité a été posée par l’édit de Moulin de février 1566. Elle concernait dans un premier temps, le domaine de la couronne, aujourd’hui avec la distinction entre domaine public et le domaine privé de l’Etat qui prit la place du Royaume, la règle est appliquée aux biens destinés à l’utilité public
[6] Hélène Simonian-Gineste, « l’avenir du principe de l’inaliénabilité du domaine public, » RD Imm. 1989, p169
[7] Civ Brex, 7 janvier 1955, p153
[8] Tel a été le cas du conflit ayant opposé le Ministre des Affaires Foncières et celui de la santé au sujet de la désaffectation du terrain de football située dans les limites de la concession de l’hôpital général de Kinshasa, URL consulté le 10 juin 2016
[9] Cass, 3 mai 1968, RCJB, 1969, p5, note d’AM conseil d’Etat, 23 février 1996, J.F, n° 58.400
[10] S. MUGANGU, Domaine de l’Etat urbaine et aménagement du territoire, notes de cours L2, Droit UCB, 1999-2007, p30.
[11] Idem p35
[12] S. MUGANGU, op.cit, p35
[13] Site internet : Google « La crise et politique en R D Congo, 2016
[14] KANGULUMBA MBAMBI »Précis de droit civil des biens, Bruylant, TI, 6ème Ed., 2007, p130
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