Le régime juridique de la domanialité publique, c’est-à-dire l’ensemble des règles de droits applicables à ce domaine, est le type même de régime juridique exorbitant du droit commun. C’est un régime du droit public par excellence. Ce particularisme accusé  se manifeste tout d’abord en ce qui concerne la protection dont bénéficient le domaine public et les règles applicables aux conditions d’utilisation de ce domaine[1].

Les biens constituant le patrimoine collectif du pays sont affectés à la satisfaction de l’intérêt général. Ils sont appelés « biens domaniaux » on  attend par là l’ensemble de tous les biens corporels et incorporels, mobilier et immobiliers, affectés à des titres à la collectivité nationale

Pour définir le domaine pris dans une acceptation générale il n’y a pas à le distinguer selon que les biens qui les composent font partie du patrimoine de l’Etat ou sont attribués à des administrations ou des établissements subordonnés. C’est une question d’organisation administrative  de répartition des pouvoirs et des charges qui amènera le fonctionnement du domaine. Il n’en est résulté aucune différence dans la nature des biens.

Pour bien comprendre le régime juridique des biens du domaine public de l’Etat, il importe dans un premier temps de connaitre les dispositions légales qui le fondent et d’où découlent les principes y afférents.

Section 1^ère : SIEGE LEGAL ET DEFINTION DU DOMAINE PUBLIC DE L’ETAT

Les biens du domaine public de l’Etat sont régis par plusieurs dispositions mais les plus importants sont  notamment les articles 9, 10, 53, 55, 209 et 210 de la loi du 20 juillet 1973 et 27 et 620 du code civil livre III.

Les principes tirés de ces dispositions peuvent être résumés en ces termes :

• Les biens de l’Etat, affectés à un usage ou à un service public sont hors commerce tant qu’ils ne sont pas régulièrement désaffectés (art 10),
• L’on peut prescrire le domaine des choses qui ne sont point dans le commerce qui puissent être l’objet des conventions (art 620 du CCL III)[2]
• Les biens du domaine public sont inaliénables, imprescriptibles et insaisissables, cette déduction est conforme au prescrit des articles 10, 55 alinéa 2 et 210 al 2 de la loi dite foncière.

§1 DU DOMAINE PUBLIC DE L’ETAT

La distinction entre le domaine public et le domaine privé de l’Etat semble être donnée, départ leurs définitions par la doctrine qui du reste aussi n’est pas unanime quant à ce[3]

Ceci s’explique par ce motif qu’il n’existe nulle part dans toute notre législation une définition légale de la domanialité publique. C’est pour dire qu’il y a autant de définitions qu’il y a de doctrines. Mais généralement on regroupe ces doctrines en trois catégories suivant qu’elles donnent une définition restrictive, extensive et moyenne du domaine public[4].

1. DEFINTION RESTRICTIVE

Le domaine public est l’ensemble de biens affectés à l’usage de tous et non susceptibles de propriété privée par leur nature. On cite généralement PARDESSU, TAULIER, DURANTON ET PRUDHON comme les tenants de cette définition. L’idée maitresse de cette définition est de créer un régime exorbitant de droit civil en introduisant la notion d’inaliénabilité du domaine public. Elle est considérée comme restrictive parce qu’elle limite le domaine public aux seuls biens affectés à l’usage des services publics.

1. DEFINITION EXTENSIVE

Pour certains publistes, le domaine public doit comprendre non seulement les biens affectés à l’usage public, des services publics. Cette définition extensive paraît nous donner le critère le plus adéquat pouvant nous permettre d’indiquer un bien du domaine public. Remarquons que cette définition pourrait être aussi celle du législateur congolais de 1912 puisque dans l’article 10 de la loi dite foncière, il est dit « les biens de l’Etat affectés à un service public sont hors commerce, tant qu’ils ne sont pas régulièrement désaffectés ».

1. DEFINITION MOYENNE

Elle met l’accent sur les biens qui doivent une protection spéciale de la part de l’autorité compétente. Cependant JEZE restreint cette protection en disant que tous les biens affectés aux services publics ne devraient avoir qu’une protection spéciale limitée qui doit couvrir les seuls qui ont le rôle essentiel dans le service public[5]

Pour WALIME, partageant presque les mêmes principes émis par JEZE, il estime que les biens que doivent avoir protection particulière soit ceux dont l’administration a un besoin absolu et qui sont irremplaçables pour les services publics. Ainsi pour lui, fait partie du domaine public tout bien appartenant à une administration que soit, en raison de sa configuration naturelle, soit en raison de son importance historique ou scientifique, est nécessaire à un service public ou à la satisfaction d’un besoin public, et ne saurait être remplacé par aucun acte de ce rôle[6] aussi pensons-nous que l’article 10 de la loi dite foncière précité doit trouver son  interprétation dans la définition moyenne du domaine public.

En définitive, concluent COLINET CAPITANT, le domaine public, sans entrer dans les discussions épineuses auxquelles donne lieu la détermination d’un critérium pour la domanialité publique, sont des biens qui servent à l’usage de tous, à l’intérêt de tous, comme les lacs, les rivières, les ports, les routes, les places publiques, etc.

§2 NATURE JURIDIQUE DU DOMAINE PUBLIC  DE L’ETAT

 

Il a lieu d’établir une distinction, en ce qui concerne le domaine public, entre l’usage public et propriété du sol, entre le domaine public dans lequel le bien est entré et le domaine privé dont il est issu et aux quel il fera retour en cas de sa désaffectation. Alors que l’usage public relève exclusivement des règles de droit administratif, la propriété du seul tombe sous l’empire du droit civil. Pour assurer la destination des biens du domaine public et les faire échapper à toute sorte d’appropriation privée, la loi les places hors du commerce.

A ce propos, Mestre dit qu’une part de l’idée que le domaine public est un objet de propriété de nature particulière, tout en tiers orienté vers la satisfaction des intérêts généraux. Sans doute, le domaine n’est successible d’aucun acte pouvant y porter atteinte, mais n’exclut aucun acte juridique compatible avec sa distinction.

Cette solution ne comporte aucun inconvénient, pour que la primauté de l’intérêt général ne se trouve pas compromise. Dans cette limite et sous cette condition, le domaine public sera susceptible de droits réels opposables à tous, sauf à l’administration, elle-même agissant conformément à l’intérêt général[7]

D’autre part, celle-ci pourra valablement conclure à l’égard du domaine des contrats productifs d’obligations. Ainsi donc, il renchérit le même auteur, tirant les conséquences du fait qu’elle est propriétaire du domaine public, l’administration va utiliser d’une manière intensive son domaine.

Notons pour clore ce point que dans l’état actuel de la législation et de jurisprudence, la question de nature juridique du domaine public, à notre connaissance reste entière. Mais quant à nous, ne partageons pas d’avis propriétariste du domaine public selon lequel l’Etat y exercerait un véritable droit de propriété si nous pouvons conclure avec DUCROCQ que l’Etat n’existe sur le domaine public qu’une sorte de surintendance, c’est-à-dire une fonction de garde et de surveillance[8]

§3. ETENDUE DU DOMAINE PUBLIC DE L’ETAT

La loi n° 80-008 du 18 juillet 1980 modifiant et complétant la loi n° 73-021 du 20 juillet 1973 portant régime général des biens, régime foncier et immobilier et régime des suretés, fait une nette distinction entre le régime et le régime immobilier.

En ses articles 54 et 209, cette loi dispose respectivement ce qui suit : « le patrimoine foncier de l’Etat comprend un domaine public et un domaine privé ».

« Le patrimoine immobilier de l’Etat comprend un domaine public et un domaine privé ». Il convient de souligner que les législateurs restent muets quant au régime des biens mobiliers appartenant à l’Etat. Mais nous pensons que les principes émis par l’article 9 de la loi dite foncière leur est applicable, ainsi que la distinction entre domaine public et domaine privé. A son alinéa 2  il est dit que « les biens qui n’appartiennent pas à des particuliers ne sont administrés et en peuvent être aliénés que dans les formes et suivant les règles qui leur sont particuliers ».

L’article 10 de la loi dite foncière tranche la question controversée. Il dispose que « les biens de l’Etat qui sont affectés à un usage ou à un service public  sont hors commerce tant qu’ils ne sont pas régulièrement désaffectés ». Pour KALAMBAY, cette dispositif inclut dans le domaine public, non seulement les biens de l’Etat affectés à un usage public, mais aussi ceux qui sont affectés à un service public et cela sans distinguer les meubles et les immeubles[9]

Ainsi, dans le patrimoine de l’Etat figurent les biens mobiliers, immobiliers et fonciers.

1. Domaine public Foncier

Il comprend notamment le domaine public maritime, fluvial et lacustre, les voies de communication par terre et par air, le domaine public maritime et les mines.

Notre loi foncière indique aussi à l’article 55 que « le domaine foncier public de l’Etat est constitué de toutes les terres qui sont affectés à un usage ou un service public. Ces terres sont inaccessibles tant qu’elles ne sont pas régulièrement désaffectées. Les terres qui font partie du domaine public de l’Etat sont régies par les dispositifs particuliers aux biens affectés à un usage ou à un service public ».

1. Domaine public maritime, fluvial et lacustre

Les rivages de mer jusqu’à la limite des plus hautes marées, ils englobent aussi une zone des largeurs variables, mesurées à partir de cette limite.

Pour être réputées rivages de la mer, les terres doivent être couvertes habituellement par les flots. Par conséquent, si elles ne le sont qu’accidentellement par un débordement extra ordinaire, elles demeurent propriété privée de l’Etat[10]

• Le lit de tout le lac et celui de tous les cours d’eau navigables, flottables ou non c’est l’article 16 de la loi foncière qui le prévoit.
• Les bords des lacs, flottables sur une profondeur de cent mètres à partir de la ligne formée par le niveau le plus élevés qu’atteignent les eaux dans leur crue périodique. Cette partie de la rive et affectée à la vie publique : nul ne peut y planter, faire des failles ou y effectuer un travail quelconque sans autorisation expresse de l’autorité publique. Et en plus de l’idée susmentionné, douce et de constater que le législateur congolais de la loi N° 15/026 du 31 décembre 2015 relative à l’eau mortelle à l’article 4 en ce sens : « L’Etat exerce une souveraineté permanente sur les ressources en eau ». C’est à ce titre que les ports publics maritimes et fluviaux peuvent y être inclus car étant une dépendance du domaine public.

En effet, l’article 18 de la loi dite foncière dispose que « l’eau des cours d’eau et des lacs et les eaux souterraines appartiennent à l’Etat sous réserve des dispositifs légales ou réglementaires qui déterminent la jouissance (…) la faculté d’en user est commune à tous ».

1. Les voies de communication par terre et par air et leurs dépendances

Les routes publiques qui sont classées d’intérêt général, les chemins de fer, les dix mètres de rives d’intérêt général font partie du domaine public. Les plaines d’avions ainsi que les constructions y afférentes, aérogares, hangars… et les habitations réservées au personnel et situées sur le terrain d’aviation, les cimetières, les parcs nationaux.

1. Le domaine public militaire

Casernes, les champs de manœuvre, terrain d’entrainement,…

1. Les mines

Sous l’Etat indépendant du Congo, l’article 1^er du décret du 8 juin 1888 disposait que « l’aliénation pour les terres qui lui appartiennent, et l’enregistrement des terres effectués conformément ne confèrent aux acquéreurs et aux propriétaires de ces terres aucun droit de propriété, ni d’exploitation sur les richesses minérales que le sol peut renfermer. Ces richesses minérales demeurent la propriété de l’Etat ». La législation minière de 1937 dispose que les mines constituent une propriété distinctes de la propriété du sol et appartient à la colonie. Au Congo la mine est inaliénable. Il n’ y a que sa concession qui peut faire l’objet des transactions privées.

C’est dans l’actuelle législation que l’affectation de mines au domaine public est manifeste. La loi dite « BAKAJIKA » disposant que le sol et le sous-sol (mine) sont la propriété exclusive, inaliénable et imprescriptible de l’Etat.

1. Domaine public immobilier

Le domaine immobilier de l’Etat comprend le domaine public et le domaine privé. Art 109

Il est composé de :

• Bateaux de commissaires maritimes et du service hypsographique ;
• Les aérogares, les hangars pour aéronefs, les habitations réservées aux personnels et situées sur le terrain d’aviation ;
• Les monuments qui ornent les avenues ou les places publiques
• Les hôtels de ville, les hôpitaux, bureaux de poste, palais de justice, laboratoires publics, musée avec l’aire collections etc. l’installation de captage de distribution d’eau potable, les fontaines publiques avec réservoirs et aqueducs, égouts[11]

La législation congolaise ajoute à l’article 210 de la loi dite foncière que « le domaine public immobiliers affectés à un service ou à un usage public. Ces immeubles ne sont ni cessibles, ni susceptibles de location tant qu’ils ne sont pas régulièrement désaffectés. Ils sont régis par les dispositions particulières aux biens affectés à un usage ou à un service public ».

1. Domaine public mobilier

Les mêmes divergences se produisent sur le point de savoir si des objets mobiliers peuvent faire partir du droit politique. C’est ce qui ressort des dispositions  de la loi foncière, notamment en ses articles 54 et 209. Cependant, quelques décisions jurisprudentielles et doctrinales ont admis que les objets mobiliers affectés directement à l’usage du public sont inaliénables et imprescriptibles et par la suite compris dans le domaine public proprement dit.

La notion la plus approfondie du domaine public mobilier a été donnée par WALINE qui déclare qu’on se trouve en présence du domaine public de l’Etat :

• Soit quand le service public est, si on ose dire, affecté à l’objet mobilier, c’est-à-dire quand la conservation du bien et sa mise éventuelle à la disposition du public sont l’objet du même service ;
• Soit quand le bien mobilier est affecté à un service public et ne peut être remplacé facilement et immédiatement ;
• Soit quand l’objet mobilier affecté à perpétuelle demeure à un immeuble du domaine public.[12]

Section 2^ème : LA DISTINCTION ENTRE LE DOMAINE PUBLIC ET DOMAINE PRIVE

L’historique de la distinction (§1), nous permet de cerner celle-ci d’un point de vue de son régime juridique (§2)

§1 HISTORIQUE  ET CRITERE DE LA DISTINCTION

1. HISTORIQUE DE LA DISTINCTION

La distinction entre le domaine public et le domaine privé de l’Etat  est caractérisée par son origine moderne et doctrinal. Elle fut l’œuvre des juristes, commentateurs du code civil, la jurisprudence et la loi ont en suite repris et consacré l’œuvre de la doctrine.[13]

La distinction est née de la nécessité de soumettre, certains biens de l’Etat au régime spécial de la domanialité et de limiter ce régime à ces biens, à l’exception de ceux qui n’ont besoin de ce régime spécial, parmi ces règles, celle de l’inaliénabilité a joué un rôle capital[14]

En France, l’ancien régime regroupait dans le domaine dit de la couronne des biens des droits ou mixtes et des droits fiscaux.

La révolution française de 1789 a modifie moins l’ordre des choses établies qu’elle ne l’a renversé au profit des révolutionnaires. Ainsi, le décret du 22 novembre 1790 devenu par la suite la loi du 19 décembre 1790, disposait que les biens du domaine de la couronne, jadis propriétaire du roi, appartenaient à la nation. Le terme « Roi » a donc cédé la place à celui de la « nation ».

La loi de 1790 ressuscita cette distinction en consacrant des articles aux res fisci et aux res publias (Article 1^er et 2^e ). Cependant, cette loi leur donne de nouveaux noms, l’insistant sur l’attribution à la nation des res fisci c’est à des choses qui n’appartenaient qu’au prince. Ce sont des richesses de la couronne qui constitueront la vase de la fortune nationale, du domaine public.

Au communication, seront en quelques sortes subordonnées aux premières et qualifiés de « dépendances du domaine public »[15]

Il est à noter qu’à la veille de la codification, l’on appelait « domaine public » ce que l’on appelle aujourd’hui « domaine privé » et « dépendance du domaine public » ce que nous appelons domaine public[16]

La distinction entre le domaine public et le domaine privé, adopté par le législateur congolais s’il est sans intérêt au point de vue du droit civil, de subdiviser les biens domaniaux d’après les problèmes dont ils relèvent.

1. CRITERE DE LA DISTINCTION

Les biens de l’Etat constituent l’objet d’un droit de propriété sans distinction selon que ces biens relèvent de leur domaine public ou de leur domaine privé[17]. D’après A.DELAUBADERE, le critère de la distinction entre le domaine public et le domaine privé est loin d’être parfaitement clair. Deux théories célèbres s’opposent ainsi en la matière : la première qui cherche le critère dans la nature des biens est aujourd’hui abandonnées la seconde s’attache à l’affection des biens constituent  la théorie moderne.

1. Critère de la nature des biens

La doctrine tend à limiter l’inclusion dans le domaine public aux seuls biens pour lesquels un régime spécial de protection parait s’imposer. Ce sont essentiellement les chemins, routes et rues à la charge de l’Etat, les fleuves, les rivages, baie et relais de la mer et généralement toutes les portions de territoire qui ne sont pas susceptibles d’une propriété privée.

Pour la nature des biens, certains auteurs déclarent que la notion de domanialité publique est inconciliable avec celle de propriété. D’autres voient dans des dépendances du domaine public des propriétés véritables et reconnaissent comme telles toutes les propriétés administratives affectées à l’utilité publique et cette dernière expression englobant aussi bien les services publics que l’usage direct[18]

MESTRE cité par KALAMBAY dit à ce propos, on part de l’idée que le domaine public c’est un objet de propriété de nature particulière, tout entier orienté vers la satisfaction des intérêts généraux. Sans doute le domaine n’est susceptible  d’aucun acte pouvant y porter atteinte. Mais il n’exclut aucun acte juridique compatible avec sa distinction.

Dans cette limite et sous cette condition, le domaine public sera susceptible des droits réels opposables à tous sauf l’administration  elle-même  agissant conformément à l’intérêt général.

1. CRITERE DE LA DISTINCTION DES BIENS

D’après BARTELEMY cité par G. CORNU, les biens de l’Etat, principalement les biens affectés à un usage ou à un service public, constituent « Le domaine public par nature ». Ils se distinguent du domaine public par détermination privée mais qui en vertu de la loi, soumis au régime de la domanialité publique[19]

§2 LA DISTINCTION DU POINT DE VUE REGIME JURIDIQUE

1. DU RÉGIME JURIDIQUE DU DOMAINE PRIVÉ DE L’ETAT

Le domaine privé de l’Etat est celui constitué en principe, de tous les biens de l’Etat  non affectés à un service public ou à l’usage de la communauté[20]

Leur régime est celui du droit commun sauf exceptions légales. par exemple de l’exception :

• l’aliénation des immeubles de l’Etat
• dommages causés au service public administratif fonctionnant sur le domaine privé.

Font partie du domaine privé de l’Etat, toutes les terres sur lesquelles les particuliers ne possèdent pas de droits de concession ordinaire ou perpétuelle dûment enregistré et de droit d’occupation constaté par le livret de longueur ou par tout entre titre équivalent délivré dans une ville ou localité de la République.

Concernant les terres qui font partie du domaine privé de l’Etat « Des lois particulières d’aménagement et d’équipement du territoire, d’investissements concertés et de promotions immobiliers peuvent organiser des procédures particulières de gestion »[21]. Cette disposition est complétée par les articles 185 et 186 de la loi dite foncière en ces termes : une loi déterminera le statut cadre de la gestion  domaniale. ces organismes ont pour fonction de concourir à la promotion économique des régions et spécialement à la réalisation de programme d’équipement de territoire par des investissement industriels ou immobiliers concertés, sur des zones rurales ou communes urbaines, peut être confié à des sociétés mixtes, comportant à concurrence de cinquante et un pour cent au moins, des participations de l’Etat et des congolais, personnes physiques.

1. LE REGIME DU DOMAINE PUBLIC DE L’ETAT

Le domaine public de l’Etat constitue la catégorie la plus importante des biens hors commerce. il se compose des biens qui appartiennent à la notion qui ne pourraient point appartenir à des particuliers. A titre d’exemple : les rues, les routes, les chemins de fer, les mines. L’article 10 de la loi foncière dispose que les biens affectés à un service ou à un usage public sont hors commerce, tant qu’ils ne sont pas régulièrement désaffectés. Par contre, l’article 27 du CCL III stipule qu’il n’y a que les choses qui sont dans le commerce qui puissent être l’objet des conventions.

[1] Charles Debbasch et Alii, « Droit administratif des biens », 3^ème Ed. Paris, PUF, 1999, p.123

[2] Cette disposition retient  une définition de l’expression « Etre dans le commerce », qui fait penser à une vente. Pourtant nous savons que les biens du domaine public peuvent faire l’objet de transactions juridiques appelées « concession », qui n’est rien d’autre qu’une convention de droit administratif il est vrai entre l’administration et une particulière sur l’usage d’un bien du domaine public

[3] A. SOHIER, « Droit civil du Congo Belge, T III, des biens et propriété », Bruxelles, LARCIER, 1956, p.119

[4] TIXIERG, « Définition du domaine public » cité par G. KALAMBAY L, Droit civil, régime général des biens, Vi, Kinshasa, 1984, p.55

[5] JEZE, cité par KALAMBAY L, « Régime général des biens », PUZ, 1984, p.59

[6] WALINE, « Droit administratif », p.856, cité par KALAMBAY L., Droit civil, régime général de biens, VI, PUZ, Kin, 1984, p.59

[7] HAURIOU, servitudes pouvant grever le domaine public  cité par KALAMBAY L « Droit civil, régime des biens », Vi, PUZ, Kin, 1984, p59

[8] DUCROCQ cité par N. PLANIOL, Traité élémentaire de droit civil, principes généraux, les personnes de formelle, les incapables, les biens, Paris, LGDJ, 1987, p.126

[9] G. KALAMBAY, op.cit, p.60

[10] PENDECTES Belges, 4^e domaine de l’Etat, n° 3 et 4 cité par ASOHIER , op.cit, p121

[11] Enumération faite par KALAMBAY, op.cit, p65

[12] WALINE « Droit Administratif », cité par KALAMBAY, op.cit, p70

[13] V. KANGULUMBA MBAMBI, Précis de droit civil des biens, Tome I, Théorie générale des biens et théories spéciale des droits réels fonciers et immobiliers congolais, Académie Bruylant, 2007

[14] A. DELAUBADERE « Cours élémentaire de droit civil français » Tome X, paris, LGDJ, 1976, p301

[15] HAURIU DE PAGE « Servitudes pouvant grever le domaine », in REC, sui, juin 1934, III, p659 cité par KALAMBAY L, op.cit, p.72

[16] Idem, p.659

[17] R. CHAPUS, Droit administratif, Tome I, 4^e Ed. Paris, Montchrestien, 1998, p.346

[18] A. DELAUBADERE, Traité élémentaire de Droit Administratif, 2^e Ed. Paris, LGDJ, 1957, p.301

[19] G. CORNU, Droit civil  introduction, les personnes, les biens, Paris, Montchrestien, 1990, p.306

[20] G. KALAMBAY LUMPUNGU, Régime foncier et immobilier, Volume II, Kinshasa, PUZ, 1999, p.67

[21] P. DUEZ et G. DEBEYRE, traité de droit administratif, Ed. Librairie, Paris, Dalloz, 1952, p.420