Table de matières
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Comme nous l'avons souligné précédemment, la décentralisation ne constitue pas, en RDC, une nouvelle done. Plusieurs tentatives dans l'histoire politico administrative du pays n'ont pas eu des résultats satisfaisants. A partir de l'accession du pays à l'indépendance, nous pouvons retenir quelques phases importantes de l'évolution de l'administration territoriale:
Par ailleurs, il est à noter que la constitution du 18 Février 2006 a prévu la décentralisation administrative après l'élaboration d'une loi fixant ses modalités d'application mais qui malheureusement demeure encore inapplicable.
Cette période est caractérisée par des crises institutionnelles graves. C'est la période d'une évolution désordonnée au niveau de chaque province sans coordination d'ensemble au niveau national(38). Elle constitue la phase du rétablissement de l'autorité de l'Etat sur l'ensemble du territoire national et se caractérise par une forte centralisation des pouvoirs. C'est à cette période, qu'en vertu de la loi du 27 avril 1962, que la première province fut crée, celle du Nord - Katanga suivie de 15 autres en date du 14 Août 1962.
En 1963, les autres provinces furent instituées (la province du Moyen Congo, et le Haut Congo, du Kivu Central, du Lualaba et du Katanga Oriental). Par ailleurs, on peut signaler que le statut de la ville de Léopoldville fut fixé le 10 Octobre 1962.
Cette période est caractérisée par l'acheminement progressif vers la décentralisation effective des responsabilités au profit de l'administration locale.
II.2.1. Ordonnance-Loi N°82/006 du 25 Février 1982
On peut donc affirmer qu'avant 1982, la décentralisation n'avait jamais été générale ou totale. Elle a été appliquée de façon partielle et sélective en faveur presque des mêmes circonstances territoriales touchant ainsi quelques îlots seulement sur l'ensemble du territoire national. Les autres entités territoriales n'ont connu en réalité qu'une centralisation assortie d'une déconcentration plus au moins large. C'est dans ce contexte que le Comité Central du Mouvement Populaire de la Révolution (MPR), lors de sa deuxième session ordinaire de Mars à Juin 1981, a décidé de relancer le programme de la décentralisation.
La Ratio legis(39) de la Loi N°82/006 du 25 Février 1982
La Loi n°82/006 du 25 Février, dite Loi VUNALAWE trouve sa justification, ou mieux sa raison d'être dans les 4 discours du Président du MPR pour la révolution du 01/07/1977, du 25/07/1987, du 19/11/1980 et celle du 26 mars 1981. Quatre innovations majeures président à cette justification dont deux nous intéressent dans ce travail:
- Après une analyse approfondie de la vie politique, économique, sociale et culturelle du Zaïre, le Président Fondateur du MPR, Président de la République, est arrivé à la conclusion que si la décentralisation de pouvoir était une nécessité politique dans un premier temps pour rétablir l'autorité de l'Etat, pacifier le papys, assumer la cohésion nationale et l'intégrité du territoire, une centralisation très forte et trop durable risquait à la longue d'asphyxier le système politique, administratif et économique du pays;
- En plus du risque d'asphyxie, le chef de l'Etat a constaté par ailleurs que la participation du peuple aux activités du parti déclinait que la voix du peuple était étouffée et qu'il fallait lui redonner la parole.
Comme on le voit, toutes les entités territoriales de grandes importances sont décentralisées. Et on peut donc affirmer que la décentralisation territoriale de 1982 est, sans aucun doute, la plus importante qu’a connu l'histoire de ce pays. Dorénavant, à côté des intérêts généraux dont l'Etat a la charge, cette législation sur la décentralisation territoriale prévoit l'existence des intérêts publics spécifiquement différents en raison de l'étendue de leur champs d'application territoriale que sont les intérêts régionaux, urbains et locaux à la gestion de laquelle la loi a pourvu des organes locaux.(40).
A la différence des anciennes législations sur l'organisation territoriale et administrative de l'Etat, l'Ordonnance-Loi N°80-006 du 25 Février 1982 portant l'organisation territoriale et administrative de la république institut la décentralisation territoriale dans les milieux tant urbains que ruraux. Car, comme l'affirme le Chef de l'Etat, dans son discours, cette décentralisation territoriale est conçue comme ‘’une stratégie visant à rapprocher les militantes et militants de l'administration en vue de mieux organiser le développement de leurs entités’’(41). Pour ce faire, la loi sur la décentralisation territoriale de 1982 reconnaît à chaque ETD une compétence générale de principe pour ses affaires locales d'une part, et établit une liste des matières qui, dans chaque domaine (administratif, économique, social, culturel, etc.) relevant de la compétence de l'ETD et de celles qui restent gérées par le pouvoir central d'autre part. Elle procède donc à une répartition des compétences ou des tâches étatiques entre l'Etat et ses éléments.
En effet, le pouvoir de délibérer sur les affaires locales est attribué, à chaque échelon, à un organe délibérant: une Assemblée régionale au niveau de la région et de la ville de Kinshasa et un conseil au niveau des autres ETD. Ce même organe exerce également un pouvoir de contrôle sur la gestion de l'autorité exécutive régionale ou locale.
A côté de l'organe délibérant, chaque ETD est dotée d'un organe chargé d'exécuter les décisions régionales ou locales et de gérer quotidiennement les affaires les concernant. A ce niveau, la loi a choisi d'attribuer ces rôles aux organes traditionnellement chargés de représenter, en région, le pouvoir exécutif. Plutôt que de prévoir un organe nouveau, la loi attribue à ces organes existants une deuxième qualité, réalisant ainsi un dédoublement fonctionnel. De la sorte, le Gouverneur de la région, le Commissaire de zone et le Chef de collectivité ont désormais cette double qualité d'être à la fois organe régional ou local du pouvoir central et organe propre de l'entité territoriale décentralisée (ETD).
La République du Zaïre étant toujours un Etat unitaire, même si elle est décentralisée, l'unité nationale et l'ordre légal doivent continuer d'être garantis. C'est à ce titre que la loi reconnaît au pouvoir central la possibilité de contrôler tous les organes fonctionnant aux différents niveaux du territoire national. Ce contrôle peut être, selon le cas, un contrôle hiérarchique, un contrôle de tutelle, qui s'exerce aussi bien sur les organes des ETD que sur les actes, ou un contrôle juridictionnel se traduisant par des recours introduits par les administrés contre les actes des autorités administratives auprès des juridictions compétentes.
La loi de 1982 est marquée par une série des innovations importantes, les unes de fond et les autres techniques.
Les innovations de fond, strictement relatives à l'organisation territoriale et administrative, sont:
La notion nouvelle des villes s'applique, aux termes de la loi sur la décentralisation territoriale, aux chefs-lieux des régions et à toutes les entités urbaines suffisamment importantes à laquelle le Président de la République confère, par voie d'Ordonnance, les statuts des villes sur base des critères légaux bien définis et précis.
La cité apparaît comme une entité administrative, mais sous une conception nouvelle, celle de chef- lieu de sous région ou zone rurale, ou encore comme toute agglomération urbaine à forte concentration ouvrière et démographique ayant une population d'au moins 15 000 habitants.
De même, le groupement réapparait dans l'organisation territoriale comme subdivision administrative de la collectivité. Il est clairement défini comme étant ‘’toute communauté traditionnelle organisée sur base de la coutume et érigée en circonscription administrative sous l'autorité d'un chef coutumier reconnu et investi par l'Etat’’. Le groupement remplace ainsi, de façon uniforme, la localité dans son ancienne conception de subdivision administrative de la collectivité.
La localité en tant qu'entité territoriale reste donc maintenue. Mais, elle devient une subdivision administrative du groupement. Elle est définie comme étant ‘’toute communauté traditionnelle organisée sur la base de la coutume ou des usages locaux et dont l'unité et la cohésion interne sont principalement les liens de la solidarité clanique ou parentale’’.
Enfin, le quartier en tant qu'entité territoriale, réapparait comme subdivision administrative de la zone urbaine ou de la cité. Ainsi disparaît, dans les agglomérations urbaines, la localité en tant que subdivision administrative de la zone urbaine.
Les innovations techniques sont au nombre de trois:
II.3. SOUS LA TRANSITION (De 1990 à 2006)
La RDC avait connu une transition politique marquée par plusieurs crises qui ont donné lieu à autant des tentatives des règlements et élaboration des textes constitutionnels(43) et législatifs sur la décentralisation à savoir: la Loi N° 95-005 du 20 Décembre en son premier paragraphe, le Décret-loi N° 031 du 08 Octobre 1997 en son deuxième paragraphe et enfin, le Décret-loi N° 081 du 02 Juillet 1998.
La loi N° 95-005 du 20 Décembre dite Loi ‘MALUMBA NGULA’ était intervenue sur base de l'Acte Constitutionnel de la Transition (ACT) du 09 Avril 1994 qui a prévu une loi organique sur la décentralisation en son Article 103 et prévoyait des institutions régionales et locales suivantes:
- Le conseil régional;
- Le collègue exécutif régional;
- Le conseil urbain;
- Le collège exécutif urbain;
- Le collège exécutif communal ou territorial;
- Le conseil de collectivité; et,
- Le collège exécutif des collectivités(44)
Les ETD, selon cette loi, pendant la transition, sont: la région, la ville, la commune, les territoires et la collectivité. Par ailleurs, l'ACT réintroduit le principe selon lequel le législateur doit se contenter de fixer seulement les limites des régions sans en créer ni les renommer. En effet, l'Article 2 de l'ACT énumère directement les 10 régions, dotées de la personnalité civile qui composent la République du Zaïre. En d'autres termes, l'énumération et la dénomination des régions relèvent désormais de la compétence exclusive du constituant.
L'apport de la loi N° 95-005 du 20 Décembre 1995
Les apports majeurs sont:
- Les organes délibérants des Entités Administratives Décentralisés (EAD) sont composés des représentants de deux familles politiques reconnues par l'ACT conformément à l'Article 78 et issus de l'acte constitutif de la période de la transition du 16 Juin 1994(45);
- Les organes délibérants, à tous les échelons, approuvent, a priori, le programme d'action des collèges exécutifs et contrôlent, a posteriori, l'exécution du dit programme;
- Il est institué un nouveau mode de gestion basé sur le principe de la collégialité au sein des collèges exécutifs;
- La nouvelle loi procède à la suppression des sous-régions comme échelons d'inspection des ETD (territoires, cités, groupements et villages);
- L'organisation des perceptions des recettes de l'Etat par les échelons inférieurs de l'administration des recettes de l'Etat par les échelons supérieurs les quotes-parts qui leurs reviennent;
- A l'exception des autorités coutumières des collectivités-chefferies, des groupements et villages, les autorités des différents organes mises en place, en vertu des textes antérieurs à l'ACT, assument l'expédition des affaires courantes jusqu'à l'installation de celles appelées à les remplacer;
- Le concept ‘localité’ est remplacé par le terme ‘village’.
Ce Décret-Loi portant actualisation des dénominations des entités et des autorités administratives n'avaient pas amené des changements ni apports notables. Il revient donc à la dénomination d'avant Janvier 1973 en parlant des provinces, districts, territoires, secteurs, districts, territoire, villes et communes à la place des sous-régions, zones rurales, zones urbaines, collectivités, etc.
Ce Décret-Loi est intervenu après la prise de pouvoirs par les nouvelles autorités de l'Alliance des Forces Démocratique pour la Libération du Congo (AFDL) le 17 Mai 1997. Selon la déclaration dite « Déclaration de prise de pouvoir » les nouvelles suspendent tous les actes « pseudo constitutionnels » existant ainsi que les institutions qu'elles organisent(46).
L'apport du Décret-Loi N°081 du 02 Juillet 1998
Les apports majeurs de ce DL sont au nombre de 5:
Analysons à présent la décentralisation administrative prévue sous la troisième république.
La constitution du 18/02/2006 ouvre à nouveau une porte vers la décentralisation en RDC. Conformément à son organisation territoriale actuelle, la RDC se veut un Etat régionalisé. En raison du régionalisme politique adopté, la constitution a instauré trois domaines de compétence(47):
Ainsi le législateur national ne peut-il légiférer dans le domaine de compétence exclusive de l'Etat ou dans le domaine de compétence concurrente entre le pouvoir central et les provinces. Dans ce deuxième cas, tout édit provincial incompatible avec les lois et règlements d'exécutions nationales est nul et abrogé de plein droit. En revanche, il y a possibilité de délégation de pouvoir législatif entre le parlement (assemblée nationale et le sénat) et une assemblée provinciale. Dans ce cas, celle-ci peut légiférer par édit provincial sur les matières de la compétence exclusive du pouvoir central. Un tel édit ne peut produire logiquement ses effets que sur le territoire de la province concernée.
Par ailleurs, à l'intérieur des différents domaines de compétences, les principes du respect des domaines réglementaire et législatif doivent également être suivis. La loi prévoit, aux articles 3 alinéas 4 et 123 point 1 de la constitution, et va fixer plus concrètement l'étendue du pouvoir législatif de l'assemblé provinciale afin que le gouvernement provincial bénéficie d'un réglementaire résiduel. A cet égard, la cour constitutionnelle est principalement chargée de connaitre des conflits de compétence entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif ainsi qu'entre l'Etat et les provinces(48) tandis que les juridictions administratives pourront être reconnues compétentes pour régler les conflits de compétence entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif au niveau provincial par le biais notamment du recours pour excès de pouvoir. Enfin, on peut signaler que la justice (cours et tribunaux), l'armée et la police réfèrent du pouvoir central mais elles œuvrent pour l'ensemble de la République. En effet, ces trois domaines de niveau national montrent plus clairement que l'Etat régional est après tout un Etat unitaire même s'il ne s’agit pas, à proprement parler, de l'Etat unitaire décentralisé classique.
L'analyse de l'Article 3 de la constitution montre qu'à coté des entités territoriales régionalisées que sont, rappelons-le, les provinces et la ville de Kinshasa qui a statut des provinces, la RDC est composée également des entités territoriales décentralisées, appelés communément EAD. De par la constitution elle-même, ces entités territoriales décentralisées sont la ville, la commune, le secteur et la chefferie. Ces EAD jouissent de la libre administration et de l'autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques. Le principe constitutionnel de la libre administration de ces collectivités territoriales implique que celles-ci sont gérées par des conseils, ou mieux des organes locaux élus qui disposent, au plan juridique, d'un pouvoir réglementaire local et de la liberté contractuelle et sont dotées des ressources financières par l'Etat par voie législative. A cet égard, une loi organique est prévue à l'article 3 alinéas 4 de la constitution pour fixer non seulement la composition d'organisation et de fonctionnement des EAD mais également leur rapport ave l'Etat et les provinces. Signalons en outre que les dirigeants des EAD sont investis par le Gouverneur de la province ou la ville de Kinshasa, selon le cas(49).
De ce qui précède, ajoutons pour dire que contrairement à la situation des entités fédérées et des entités régionalisées, le domaine de compétence des EAD est dépendant plutôt du législateur. Celui-ci dispose d'une liberté d'appréciation considérable dans la mesure où c'est lui qui définit la répartition des compétences entre l'Etat et les EAD.
Enfin, le principe de la libre administration s'entend aussi dans le sens de l'interdiction de la tutelle d'une EAD sur une autre quelque soit la possibilité de disposer de service comme les relations inter-collectivités.
La centralisation et la décentralisation
La centralisation est cette forme de gestion étatique où il n'existe qu'un seul centre d'impulsion politique et un seul centre de décision régentant l'ensemble du territoire de l'Etat(50).
Quant à la définition de la décentralisation, comme le souligne le Professeur Faustin TOENGAHO, (51, DETON, HOURTICO, DE BURLET, CHAPUS et BURDEAU, pour ne citer que ceux- là, la décentralisation est définie comme un mode de gestion consistant, pour le pouvoir central, à transférer une partie de son pouvoir de décision aux agents des services extérieurs ou régionaux qui lui restent hiérarchiquement soumis. Comme on le voit, ce n’est que donc un aménagement du système administratif centralisé.
Pour ce qui nous concerne dans ce présent travail, tenons en passant avantages de la décentralisation sur la centralisation.
La décentralisation sur la centralisation a l'avantage de faire participer la base à l'initiative de gestion globale de l'Etat unitaire grâce aux compétences qu'elle lui délègue dans les limites territorialement définies et pour les matières qu'elle lui détermine. Elle soulage, dès lors, le centre politique dans ses responsabilités, notamment de gestion administrative et d'orientation économique.
La décentralisation et tutelle administrative
La décentralisation, selon Dieudonné CHIRISHUNGU(52), est une modalité de gestion au sein d'une structure étatique unitaire tendant à organiser une plus grande démocratie et une plus grande participation de la masse à la gestion du pouvoir politique détenu par les institutions centrales en créant des entités socio-politiques territoriales inférieures au pouvoir central, ayant des organes propres et qui exercent, de part la constitution et les lois, et sous la supervision des organes centraux, des fonctions de gouvernement et d’administration de manière plus ou moins autonome. Comprenons que dans la décentralisation, les entités décentralisées n'ont pas la plénitude du pouvoir politique mais seulement des compétences expresses attribuées. Aussi, elles n'ont aucune souveraineté, mais un pouvoir législatif limité. Leur autonomie administrative s'inscrit dans les limites des compétences politico-administratives qui leur sont attribuées par la constitution et les lois. Comparer à la centralisation, la décentralisation est donc ‘opérer un mouvement contraire à la centralisation’(53).
De nos jours, tous les auteurs ne définissent pas formellement la notion de décentralisation. HAURIOU considère la décentralisation comme « un mouvement de souveraineté nationale qui tend à faire participer la nation à l'administration locale en constituant des organes administratifs nommés à l'élection et doués d'autonomie sous le contrôle du pouvoir central » (54).
RIVERO et WALINE considèrent que le seuil de la décentralisation se trouve franchi ‘lorsque la loi accorde à des organes élus par une collectivité personnalisée, un pouvoir de décision sur tout ou une partie des affaires locales’(55).
Les Anglais, pour parler de la décentralisation, disent que c'est le «Self-Government», les Allemands l’appellent «Selbsverwaltung» et les Néerlandais «Zelnfbtestuur»(56). Tous ces termes reviennent à l'idée de «Gouvernement local» et mettent l'accent sur l'auto-administration des collectivités locales.
Pour ne pas demeurer dans ces différentes discussions concernant la vraie considération de la décentralisation, retenons celle de TOENGAHO(57) qui semble présenter l'avantage de contenir en elle les principes juridiques, l'existence de matières locales et l'autonomie reconnue par une loi organique. Cet auteur définit la décentralisation comme étant «un mode de gestion des services publics qui se traduit par le transfert d'attributions de l'Etat à des institutions (territoires ou non) juridiquement distinctes de lui et bénéficiant, en vertu d'une loi organique, d'une certaine autonomie».
Quant à la tutelle administrative(58), celle-ci est une forme de pouvoir exercé par une personne morale de droit public sur une autre. La tutelle, comme elle suppose, est un contrôle des actes de la collectivité sous tutelle. L'autorité de tutelle dispose d'un droit d'information. Elle doit donc être destinataire de tous les actes (délibérations, arrêtés) ou des plus importants d'entre eux. Les actes ne peuvent être exécutés que s'ils ont été adressés à l'autorité de tutelle qui détient ce qu'on appelle le pouvoir de tutelle. Signalons que la constitution de la 3ème république (du 18 Février 2006) souligne qu'il n'existe aucun contrôle ni de tutelle ni hiérarchique du pouvoir central sur la province qui est une composante politique et administrative de la république dotée de la personnalité juridique et gérée par le gouvernement provincial. Néanmoins, à l'intérieur de la province, fonctionnent des entités territoriales décentralisées (ETD) que sont la ville, la commune, le secteur et la chefferie, dotées également de la personnalité juridique dont les actes sont soumis à la tutelle du gouvernement de province. C'est la tutelle sur les actes. En effet, suite à la qualité des ETD d'avoir une autonomie organique et d'une personnalité juridique propres, celles-ci risqueraient de confondre leur intérêt ou ceux de leurs populations locales avec l'intérêt général ou national et d'ignorer les lois nationales pour qu'enfin se prétendre être octroyée une ‘ liberté absolue’. Pour éviter toute cette confusion à ces entités décentralisées, le législateur prend soin de conserver un droit de regard sur leur gestion. C'est ce pouvoir de contrôle ou de surveillance qui porte le nom de tutelle administrative.
Pour éviter toute cette confusion à ces entités décentralisées, le législateur prend soin de conserver un droit de regard sur leur gestion. C'est ce pouvoir de contrôle ou de surveillance qui porte le nom de ‘tutelle administrative’. La tutelle administrative est donc un contrôle exercé par l'Etat sur les organes décentralisés et sur leurs actes dans les limites fixées par les lois pour faire respecter la légalité et l'intérêt général. MASPERTIO et LAROQUE mettent l'accent sur ce point dans leur ouvrage intitulé ‘la tutelle administrative’: ‘’Dans un Etat unitaire, la décentralisation ne va pas sans tutelle, ni la tutelle sans décentralisation»(59). C'est ce que DELAUBADERE exprime par la formule «pas de tutelle sans texte, ni de tutelle au-delà des textes’’(60).
Bien que définie précédemment, la décentralisation nécessite encore d'être nuancée d'avec le fédéralisme. Ici donc, nous allons étudier la décentralisation en la comparant au fédéralisme et en relevant, chaque fois, les déférences et les ressemblances par rapport à l'une et à l'autre des deux formes d'organisation et de gestion étatique. Avant d'attaquer ce but, voyons la notion du fédéralisme.
Pour CHIRISHUNGU(61), le fédéralisme est une technique de gestion des Etats visant le rassemblement de plusieurs entités étatiques, les Etat dits fédérés en une seule entité socio-politique ou Etat fédéral, laquelle entité fédérale laisse aux premiers la liberté de s'organiser elles-mêmes politiquement et administrativement, indépendamment et du pouvoir fédéral (Supra étatique) et des unes et des autres, sous réserve des compétences spécifiques dites ``réservées'' ou exercer concurremment par l'entité fédérale et les Etats fédérés.
La décentralisation et le fédéralisme interviennent dans deux cadres étatiques différents à savoir l'Etat unitaire pour la décentralisation et l'Etat fédéral pour le fédéralisme; l'Etat fédéral étant un Etat à pluralité d'entités politico-territoriales jouissant d'une totale autonomie de gestion et d'une nette individualité politique et administrative interne.
André DE LAUBADERE, Jean-Claude VENEZIA et Yves GAUDEMET(62) ajoutent à ce pont en disant: ‘les compétences réservées’ de l'Etat membre d'un Etat fédéral différent profondément des affaires locales et sont uniquement d'ordre administratif tandis que l'Etat membre d'un Etat fédéral possède toute la gamme des «compétences étatiques» constituantes parce qu'il élabore son droit pour les matières qui n'ont pas été réservées à la compétence fédérale, administratives, et juridictionnelle. Par ailleurs, une collectivité décentralisée ne saurait modifier la structure dont elle a été dotée par la loi en se donnant des organes nouveaux.
Ces deux formes d'Etat se ressemblent cependant en ce qu'elles comprennent en elles, une pluralité d'entités territoriales d'importance politique inférieure à l'assemblée (les entités décentralisées et les Etats fédérés) jouissant d'une autonomie plus ou moins absolue d'auto-administration selon qu'il s'agit du fédéralisme ou de la décentralisation.
La déconcentration dans la décentralisation
La décentralisation est un processus de transfert des pouvoirs d'un niveau central au niveau local. Ces collectivités ou entités personnalisées ont le pouvoir de s'administrer elles-mêmes, c’est-à-dire qu'elles ont des organes propres et élus, les compétences, des affaires locales et des ressources propres. La décentralisation est une technique de gestion par laquelle le pouvoir central confère à ses représentants, placés à la tête des simples conscriptions administratives ou des divers services, le pouvoir de prendre certaines décisions d'agents locaux nommés par le pouvoir central qui ont chacun des compétences de décision pour une portion du territoire mais qui sont entièrement subordonnés à l'autorité centrale. L'accent est prioritairement mis sur un déploiement de représentation de l'Etat central sur toute l'étendue du territoire national en vue de sauvegarder l'unité, d'instaurer et de restaurer ou raffermir sa présence par la fourniture des services. Il apparait, dès lors, aberrant d'organiser la déconcentration dans un Etat qui a opté pour le régionalisme constitutionnel; cette forme intermédiaire se situe à un Etat unitaire classique et un Etat fédéral(63). Certes, il y a, comme le prévient BURDEAU, confusion entre décentralisation et déconcentration par l'existence d'un même cadre local de compétence. Mais la ressemblance est superficielle: l'Etat et les organes décentralisés statuent au nom de la collectivité secondaire dont ils procèdent (64).
La déconcentration ou décentralisation administrative
La déconcentration est généralement considérée comme un mécanisme de la centralisation, ou mieux comme la forme la plus faible de la décentralisation. Il s'agit, en effet, d'une technique de gestion qui consiste à redistribuer des responsabilités administratives du pouvoir central au profit de ses représentants placés à la tête des simples conscriptions administratives.
Les E.T déconcentrées sont dépourvues de la personnalité économique et constituent des subdivisions administratives qui gèrent de compétences exclusives de l'Etat au niveau régional ou local. Dans ce cas, il n'y a pas vraiment transfert du pouvoir de décision mais seulement de quelques responsabilités administratives et techniques du gouvernement central vers la région, instances provinciales et locales tout en maintenant des pouvoirs forts de contrôle et de décisions entre les mains du central. Là où la décentralisation coexiste avec la déconcentration, la question qui se pose souvent est celle de savoir si la déconcentration est promotrice de l'efficacité de l'Etat ou si elle s'érige en obstacle qui risque d'étouffer la décentralisation dans l'œuf.
Du découpage
Un large consensus existe pour considérer la décentralisation comme enjeux politique majeur au niveau des principes, dans la mesure où elle est le moyen de construire un Etat qui accorde à la population la possibilité de participer à sa propre gestion et de prendre des initiatives pour son développement. Si la mise en œuvre de la décentralisation est un objectif du découpage, il importe d'associer au maximum la population aux débats à son propos. A ce niveau, ou la décentralisation devient une vraie démocratisation, une troisième exigences serait que le découpage ne soit pas fait sans un inventaire des droits miniers, forestiers, agricoles ou ni fonciers, accordé à des particuliers ou des sociétés sur les terres des communautés locales et l'examen des enjeux pour la population du changement qu'on voudrait apporter à la situation(66).
L'idée du découpage a aussi pour but de rapprocher l'administration de l'administré, car le territoire national était sous-administré à cause de son étendue qui nécessite une décentralisation administrative effective. Ainsi la décentralisation et le découpage appariaient-ils comme des solutions objectives aux problèmes de développement du pays.
Mais la décentralisation et le découpage constituent un processus. Leur mise en œuvre doit tenir compte de tous les paramètres. C'est pourquoi, conscient de diverses hypothèses retenues pour le Comité Central, le chef de l'Etat proposa au Congrès du MPR de retenir dans un premier temps, un découpage dans une seule région, celle du Kivu(67).
En définitive, la décentralisation entretenue dans la plupart des lois s'est soldée par des idéologies dominatrices depuis l'accession du pays à l'indépendance. La première République s'est caractérisée par des crises graves; c'est la période d'une évolution désordonnée au niveau de chaque province sans coordination d'ensemble au niveau national. La deuxième République était caractérisée par l'enchainement progressif vers la décentralisation effective des responsabilités au profit de l'administration locale. Sous la troisième République, une nouvelle chance a été apportée par la constitution du 18 Février 2006. Conformément à son organisation territoriale actuelle, le pays a vu sa forme d'un Etat régionalisé, et en raison du régionalisme politique adopté, la constitution a innové trois domaines des compétences: celle qui est exclusive de l'Etat au pouvoir central, celle de l'Etat du pouvoir central et provinces et enfin la compétence exclusive des provinces.
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