Table de matières
Table de matières
Dans ce chapitre, il sera question d’analyser la commune d’Ibanda (section 1) d’une part et de l’exercice du contrôle de tutelle sur la commune d’Ibanda et la mise en œuvre d’une contrôle effective sur la même commune d’Ibanda(section 2) d’autre part.
Du statut de la commune, il ressort qu’elle est une entité territoriale décentralisée (§1).entant que telle, elle jouit de l’autonomie locale (§2). Mais cette autonomie ne signifiant pas indépendance, la commune est placée sous le contrôle de la Province (§3).
La définition de la décentralisation et la commune s’impose avant d’aborder cette dernière comme ETD (B).
La décentralisation peut se définir comme un système d’administration consistant à permettre à une collectivité territoriale (décentralisation territoriale) ou à un service (décentralisation technique) de s’administrer eux-mêmes sous le contrôle de l’Etat, en les dotant de personnalité juridique, d’autorités et des ressources propres [1].
Cette définition permet ainsi de mettre en exergue la distinction qu’il y a lieu de faire entre la décentralisation territoriale qui s’intéresse aux collectivités territoriales décentralisées uniquement et celle qui s’applique aux établissements publics, plus largement, les institutions spécialisées à savoir la décentralisation technique ou par service[2].
Le professeur VUNDUAWE lui, définit la décentralisation sous trois aspects ;
Elle est ainsi définie par Edouard MPONGO BOKAKO comme étant un système d’organisation étatique qui reconnait une liberté plus ou moins étendue de décision, d’administration à des déférentes collectivités territoriales. Ces collectivités se voient d’abord reconnaitre la personnalité morale de droit public et l’Etat délègue par une loi solennelle un certain nombre de ses compétences[4].
Selon le Professeur Dominique, il existe quatre critères de la décentralisation permettant de la distinguer avec la déconcentralisation : - la coexistence de personnalités juridiques distinctes de celle de l’Etat (les collectivités locales ont chacune un budget propre, peuvent ester en justice, y compris contre l’Etat). A ce point, le Professeur Flamme pense que la personnalité juridique est assurément une condition nécessaire de la décentralisation, mais elle n’en est pas la condition suffisante[5]. - L’origine démocratique des autorités, élues par la base et non désignées par le haut ;- la distinction entre affaires nationales, régionales et locales (qui dépend, en fait, de la loi) ; - une certaine autonomie par rapport au pouvoir central, qui n’exerce sur les collectivités décentralisées qu’un pouvoir de tutelle[6]. Prof .Flamme précise que l’autonomie organique n’est pas une condition nécessaire de la décentralisation parce que, un pouvoir de décision dans la gestion des intérêts qui lui sont confiés, pouvoir soustrait à tout contrôle hiérarchique et seulement au contrôle de tutelle[7].
On peut définir les ETD comme des entités de droit public correspondant à des groupements humains géographiquement localisés sur une portion déterminée du territoire national auquel l’Etat a conféré la personnalité juridique et le pouvoir de s’administrer par les autorités élues[8].
C’est cette personnalité juridique qui confère aux ETD leur autonomie sur le plan organique, juridique et financier.
Cette autonomie se mesure donc à trois niveaux :
Notons qu’en RDC, la Constitution précise en son article 3 alinéa 3 que, les ETD jouissent d’une libre administration, d’une autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques. Dans, la pratique ces princes ne sont pas respectés en ce sens que jusqu’à nos jours toutes les entités décentralisées dépendent encore avec l’Etat congolais.
Définie comme entité de base de l’organisation territoriale de l’Etat, toute collectivité ou une entité territoriale réfère aux éléments constitutifs suivants : un territoire, un nom, une communauté humaine et des organes administratifs.
L’expression entité territoriale est ici employée comme élément d’identification du régime locale. Cette appellation est forgée par l’histoire ou par la géographie, parfois par les initiateurs de la collectivité.
Chaque entité dispose d’une étendue de terre sur laquelle l’autorité locale exerce une politique locale. On distingue sur ce territoire le chef-lieu qui est le centre administratif de la collectivité. Il est à remarquer que, par la suite, ce territoire peut subir des modifications qui apportent soit une fusion ou une amputation de l’ancienne collectivité pour en ériger une nouvelle.
Par population ou communauté humaine, on entend un ensemble d’habitants qui ont leur demeure, leur résidence en un espace bien déterminé. C’est ce groupement de gens qu’on appelle actuellement peuple ou population.
Le dernier trait constitutif, sur le plan concret d’une entité locale, est une organisation politique qui représente un élément essentiel de la vie locale. Suivant son niveau dans la hiérarchie et les orientations fondamentales de la collectivité, cette organisation politique locale, une fois établie, donne naissance à un gouvernement local. Trois principales fonctions sont remplies par ce gouvernement. Une fonction politique quand il joue le rôle de représentant des habitants de l’entité, une fonction administrative quand il règle par ses délibérations les affaires de l’entité avec l’Etat et enfin, une fonction économique quand il intervient pour orienter le développement de la collectivité.
Il sied de préciser que d’un pays à l’autre, ces quatre éléments constitutifs d’une collectivité se trouvent partout, quel que soit la tradition juridique de ces pays, sauf peut-être une variation de dénomination.
Les éléments caractéristiques des entités territoriales résident dans le contenu de l’autonomie à la fois administrative et financière qui leur est accordée.
1.2.2.1. L’autonomie administrative
L’autonomie locale est le pouvoir d’un groupe politique ou d’une entité publique de s’organiser et de s’administrer lui-même du moins sous certaines conditions et dans certaines limites[10].
Les dispositions constitutionnelles de divers pays illustrent clairement cette conception lorsqu’elles reconnaissent conformément aux principes de la décentralisation territoriale, l’existence des collectivités locales et leur autonomie.
C’est en vertu de ce principe que les autorités locales sont élues habilitées à administrer librement les biens propres des collectivités et, le cas échéant, ester en justice pour en défendre les intérêts[11].
1.2.2.2. L’autonomie financière
Elle traduit la capacité d’une personne physique ou morale à générer, à disposer des ressources financières suffisantes et à les administrer en toute liberté de manière à faire face à ses besoins. Elle est la véritable mesure de la décentralisation. Les collectivités territoriales possèdent leur patrimoine et leurs finances propres[12].
Après ce bref examen des multiples compétences transférées à la commune, il convient de dire un mot sur les ressources reconnues à cet article par le législateur en tant qu’éléments déterminants de son autonomie financière.
Les finances publiques locales sont des corollaires logiques de l’autonomie financière dont sont investies les entités territoriales décentralisées en RDC en vertu de l’article 3 de la constitution du 18 février 2006.
En effet, l’article 3 de la constitution dispose à son alinéa 3, que les ETD jouissent de la libre administration et de l’autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques. Ces principes fondamentaux des ETD prônés par la constitution restent théoriques car sur le plan pratique, ils ne sont pas respectés.
A ce sujet, VUNDUAWE note que, pour concrétiser l’idée de la décentralisation politique au niveau des provinces et administrative à l’échelon des entités de base (ville, commune, secteur et chefferie) ; le constituant pose alors un certain nombre de principes ou nombre desquels il y a :
Dans le cadre des ressources financières de la commune, le législateur a confié à la commune des compétences importantes particulièrement prononcées dans les domaines vitaux suivant : l’entretien des voies, l’aménagement, l’organisation et la gestion de parkings et d’égouts ; l’éclairage public communal ; le plan d’aménagement de la commune, … ces compétences exigent pour leur prise en charge efficace, outre les capacités humaines, des ressources financières conséquentes.
Ainsi, la loi sur les ETD à son article 105, regroupe les différentes ressources de la commune en quatre grandes catégories qui sont : les ressources propres, les ressources provenant des recettes à caractères national allouées aux provinces ainsi que les ressources exceptionnelles.
Ses organes sont le conseil communal, le collège exécutif communal.
2.1. Les organes de la commune
Le conseil communal est l’organe délibérant de la commune. Ses membres sont appelés conseillers communaux. Il délibère sur les matières d’intérêt communal fixées à l’article 50.
Les dispositions des articles 14 à 27 de la loi organique sur les ETD relatives au fonctionnement du conseil urbain s’applique mutatis mutandis, au conseil communal.
2.1.2. Le collège exécutif communal
Il est l’organe de gestion de la commune et d’exécution des décisions du conseil communal. Il est composé : du Bourgmestre, du Bourgmestre adjoint et de deux autres membres appelés Echevins communaux.
Le Bourgmestre et Bourgmestre adjoint sont élus par le conseil communal et sont investis par l’arrêté du Gouverneur de province. Les attributions du collège exécutif communal sont fixées par l’article 59. Le Bourgmestre statue par voie d’arrêté communal après délibération du collège exécutif communal[15].
L’article 3 al. 2 de la constitution de 2006 a limitativement énuméré les ETD de la RDC. Ce sont : la ville, la commune, la chefferie et le secteur. Le constituant a par ailleurs, laissé le soin de fixer la composition, l’organisation et le fonctionnement de ces ETD à une loi organique. C’est la loi n°08/016 du 7 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des ETD et leurs rapports avec l’Etat et les provinces qui sont intervenue par ce faire.
Nous précisons maintenant, étant donné que l’art 3 al 2 de la constitution énumère la commune parmi les ETD, cela justifie que la commune d’Ibanda est considérée comme une ETD.
Nous allons alors examiner les garanties de l’autonomie de la commune en RDC.
Marcel MATERES définit l’autonomie locale comme le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cade de la loi sous leurs propres responsabilités et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques exclusivement locales, sous le contrôle du pouvoir central[16].
La constitution de la RDC illustre clairement cette conception lorsqu’elle prévoit l’existence des ETD en RDC et leur autonomie. La commune a été retenue au rang d’ETD et jouit dès lors de cette autonomie organique et de la libre administration.
L’autonomie organique n’implique que la commune dispose des organes propres formés des membres élus par la volonté de ses citoyens.
Cela nous conduit à parler un peu des attributions et fonctionnement du conseil communal (1) et attributions et fonctionnement de l’exécutif communal (2).
Le conseil communal est l’organe délibérant de la commune et ne dispose que d’un pouvoir réglementaire, contrairement au parlement t à l’assemblé provincial qui dispose d’un pouvoir législatif. Ce conseil communal prend donc des règlements d’administrative et de police (article 52).
Ces règlements pris par le conseil communal ne peuvent être contraires aux dispositions légales et règlementaires édictées par l’autorité supérieure. Le conseil peut sanctionner les règlements de police de peine ne dépassant pas 7 jours de SPP et 15 000 Franc Congolais d’amende ou d’une de ces peines seulement (art 52).
Le conseil communal délibère essentiellement sur les matières d’intérêt communal énumérées à l’article 50 de la loi susmentionnée. Il est donc l’organe délibérant de la commune.
En plus de son pouvoir de délibération sur les matières d’intérêt communal, le conseil communal intervient dans l’approbation du programme élaboré par le collège exécutif communal. Une fois ce programme approuvé, le conseil communal en contrôle l’exécution par le collège exécutif communal.
L’article 51 de la loi sur les ETD a aussi précisé que c’est à ce même conseil que revient aussi le pouvoir d’élire un bourgmestre et son adjoint. Ce même conseil intervient dans l’adoption du projet de budget de la commune. Il statue par voie de décision. Toutes les décisions sont publiées au bulletin officiel de la commune par les soins du bourgmestre.
Il sied de préciser que, le pouvoir reconnu au conseil communal dans l’élection des autorités exécutives locales, dans l’approbation du programme élaboré par ces dernières ainsi que le contrôle de l’exécution effective du dit programme et dans l’adoption du budget communal montre en fait qu’on ne saurait se passer d’un tel organe dans un système décentralisé qui veut que les autorités locales soient élues localement que l’entité locale élabore elle-même son programme devant contribuer au progrès social et qu’un contrôle soit exercé directement pour favoriser l’exécution effective du programme élaboré au niveau local.
L’article 53 de loi sur les ETD renvoie aux articles 14 à 27 de la même loi en ce qui concerne le fonctionnement du conseil communal.
Dans les quinze jours après la proclamation des résultats d’élection des conseillers communaux par le CENI, le conseil communal doit procéder à l’élaboration et l’adoption du règlement intérieur qui détermine la durée du mandat et les règles de fonctionnement du bureau, les pouvoirs et les prérogatives de des membres. Le nombre, la désignation, la composition et la compétence de ses commissions permanentes ainsi que la création et le fonctionnement des commissions spéciales ; régime disciplinaire des conseillers urbains ; les différents modes de vote, l’organisation des services administratifs.
Le conseil se réunit en session ordinaire une fois par trimestre suivants les modalités fixées par le règlement intérieur. La durée d’une session ordinaire ne peut dépasser 30 jours. Les sessions extraordinaires peuvent avoir lieu à l’initiative du bureau du conseil ou de la moitié au moins de ses membres ou encore à la demande du collège exécutif communal et leurs durées ne peuvent dépasser 15 jours.
Le conseil communal est dirigé par un Bureau composé d’un président, d’un vice-président, d’un rapporteur et d’un questeur, tous élus dans les conditions fixés par le règlement intérieur. C’est le Président du conseil qui assure la police des débats.
Le conseil communal ne siège valablement qu’à la majorité absolue de ses membres et ses décisions sont prises à la majorité absolue des membres présents. Les séances du conseil urbain sont publiques, sauf si le huis clos est prononcé. Cette publicité devrait permettre aux citoyens locaux, premiers bénéficiaires des services offerts par la commune, d’être informé de la manière dont sont gérées les affaires communales. C’est pourquoi des délibérations portant sur les budgets, les taxes, les emprunts et les comptes de la commune sont obligatoirement publiques.
Les membres du collège exécutif communal ont accès aux travaux du conseil communal ainsi qu’à ceux de ses commissions.
Le conseil communal est habilité à recevoir la démission du bourgmestre ou de son adjoint et à la transmettre sans délai au Gouverneur de Province qui en prend acte et en informe sans délai la CENI et le Ministre de la République ayant les affaires intérieures dans ses attributions.
La CENI organise une nouvelle élection conformément à la loi électorale. Le conseil exécutif communal met en cause la responsabilité du collège exécutif communal ou d’un de ses membres par le vote d’une motion de censure ou défiance.
La motion de censure est adressée contre le collège exécutif communal tout entier et n’est recevable que si elle est signée par un quart des membres du conseil. La motion de défiance contre un membre du collège exécutif n’est recevable que si elle est signée par un deuxième au moins des membres du conseil. Lorsque la motion de censure est adoptée, le collège exécutif communal est réputé démissionnaire. Il en est de même de la motion de défiance à l’encontre du bourgmestre.
L’article 26 a prévu les incompatibilités au mandat de conseiller urbain. Cet article s’applique mutatis mutandis aux conseillers communaux. Toutes les personnes se trouvant dans cette catégorie ne peuvent exercer en aucun cas la fonction de conseiller communal.
Le conseil communal est dissout de plein droit en cas de crise institutionnelle persistante. L’article 27 a prévu des cas où l’on peut parler des crises institutionnelles persistantes.
C’est le collège exécutif communal qui forme l’exécutif communal organe de gestion et d’exécution des décisions du conseil communal, il est composé du bourgmestre, du bourgmestre adjoint et de deux autres membres appelés Echevins communaux.
En instituant la décentralisation, le législateur a voulu que l’exécutif communal exerce des différentes compétences lui reconnues par la loi dans le but de promouvoir le développement économique et le progrès social au niveau communal. C’est dans cette perspective que le législateur a prévu à l’article 59 de la loi sur les ETD, les différentes tâches d’intérêt communal que le collège exécutif doit accomplir en toute indépendance, sans que l’autorité de tutelle, ni le pouvoir central ni les autres ETD ne puissent s’immiscer dans cet accomplissement. Cette indépendance reconnue à l’exécutif communal dans l’accomplissement des tâches d’intérêt communal est l’une des bases même de l’autonomie organique dont doit jouir la commune dans le système décentralisé.
Le Bourgmestre est l’autorité de la commune et le chef du collège exécutif communal. L’article 60 de la loi sur les ETD a précisé les différentes compétences lui sont reconnues.
Ainsi, il assure la responsabilité de la bonne marche de l’administration de sa juridiction ; il est officier de police judiciaire à compétence générale, officier de l’Etat civil et ordonnateur principal du budget de la commune.
En outre, il représente la commune en justice et vis-à-vis des tiers et exécute et fait exécuter les lois, édits et les règlements nationaux ainsi que les décisions et les règlements urbains et communaux.
L’article 61 de la même loi entend le pouvoir du bourgmestre en lui permettant de prendre des règlements d’administration et de police et en sanctionner les violences en cas d’urgence, et lorsque le conseil communal n’est pas en session. Le Bourgmestre statue lui, par voie d’arrêté communal après délibération du collège exécutif.
L’article 44 prévoit que le Bourgmestre Adjoint assiste le Bourgmestre dans l’exercice de ses fonctions. Il s’occupe, sous l’autorité de celui-ci, des tâches spécifiques qui lui sont confiées par l’arrêté portant organisation et fonctionnement du collège exécutif communal. C’est ce même arrêté qui définit les tâches de chacun de deux échevins communaux.
Signalons aussi qu’en cas d’absence ou d’empêchement du Bourgmestre, l’intérim est assuré par le Bourgmestre adjoint. En cas d’absence ou d’empêchement du bourgmestre ou son adjoint, l’intérim du bourgmestre est assuré par les échevins communaux selon leur préséance. Ici donc le Bourgmestre adjoint ou les échevins intérimaires remplissent les différentes tâches incombant au Bourgmestre absent ou empêché.
Nous disons qu’Il est vrai que, ce conseil communal de la communal d’Ibanda n’est pas rendu effectif jusqu’à nos jours mais aussi, le Bourgmestre et son adjoint ne pas sont élus mais plutôt ils sont nommés alors que la loi exige que les membres de deux organes doivent être votés. Cela d’après nous, permet à dire ce que le Bourgmestre de la Commune d’Ibanda a une libertinage de faire de n’importe quoi car il n’a pas un organe délibérant.
Dans les ETD, l’autorité est soumise à un contrôle exercé sur elle par le pouvoir central souvent par les représentants locaux du pouvoir central. En effet, la décentralisation pourra engendrer des abus si elle n’était pas assortie d’un contrôle de l’autorité centrale sur les actes et la gestion des responsables élus locaux.
En effet, le Bourgmestre est une autorité exécutive locale qui représente aussi l’Etat et la province dans sa juridiction. Il assume, à ce titre, la responsabilité du bon fonctionnement de services de l’Etat et des services provinciaux dans son entité et assure la bonne marche de leurs administrations respectives ; il ordonne et supervise, dans la commune, les services qui relèvent de l’autorité du pouvoir central ou provincial.
Pour l’exécution des travaux d’intérêt local, l’autorité communale peut réquisitionner, conformément à la loi, les services des organismes de l’Etat ou de la province installée dans son ressort.
Compte tenu de son autonomie et de sa personnalité juridique propre, la commune risque vite de confondre l’intérêt de la population locale avec l’intérêt national et ignore les lois nationales. L’autorité communal usant d’une large autonomie, peut aussi commettre des abus ou excès de pouvoir et locale. Pour limiter ces risques, contrôle administratif ou juridictionnel a été institué par le législateur.
Il faut noter que ce contrôle de tutelle a été déjà abordé dans le 1er chapitre. C’est pourquoi nous n’avons pas voulu l’aborder encore ici.
La première section étant à sa fin, nous allons aborder la seconde dans les lignes qui suivent.
L’autonomie dont jouit la commune d’Ibanda n’implique pas que celle-ci agit librement endehors de tout contrôle de l’autorité supérieur.
Les autorités communales sont au départ des agents représentants le pouvoir central dans l’entité et doivent à ce titre matérialiser la volonté ou le programme de l’Etat en prenant de décisions conforme à la loi. C’est la raison qui a fait qu’un contrôle à la fois administratif (tutelle), judiciaire et aussi financier soit institué par la loi pour limiter les différents abus et excès du pouvoir des autorités communales. Il est donc convenable que ce contrôle comme nous en avons présenté les modalités plus haut, soit rendu effectif dans la commune d’Ibanda pour celle-ci soit obligée tout le temps à œuvrer dans l’intérêt de la population locale et de la nation congolaise toute entière.
Le Gouverneur de Province en tant qu’autorité de tutelle devra exercer dans les limites de la loi, la tutelle sur les actes des autorités communales.
Qu’en cas d’espèce, il est avéré que le Gouverneur du Sud-Kivu n’a pris aucun acte ou décision de contrôle de tutelle sur les actes des autorités de la commune d’Ibanda mais nous avons constaté qu’il envoie toutsiplement les agents de son cabinet pour exercer le contrôle financier qui n’est pas fait aussi conformément à la constitution ni à la loi. En outre, aucune décision d’une autorité communale d’Ibanda n’a jamais été passée au contrôle de tutelle devant le Gouverneur du Sud-Kivu alors qu’il y en a beaucoup des décisions qui sont prises par l’autorité de la commune qui méritent de contrôle. Mais aussi, le Gouverneur exerce seulement de contrôle financier à travers ces gents dans cette commune, un tel contrôle qui viole la constitution.
[1] GUILLIEN, R et VINCENT, J., lexique des termes juridiques, 13e éd., Paris, Dalloz, 2001, p. 117.
[2] R .CHAPUS, Droit administratif général, Tome 1, 15e éd, Paris, Montchrestien, Août 1999, p. 388.
[3] VUNDUAWE TE PEMAKO, « Nouvelle organisation territoriale politique et administrative du zaïre », Zaïre Afrique, n°166, Juin-Août 1993,
[4] MPONGO BOKAKO, E., Institutions politiques et droit constitutionnel, Tome 1 : Théories générales des institutions politiques, éd. Universitaire Africaine, Kinshasa, 2001, p. 131.
[5] M-A. Flamme, Op cit,p.117
[6] D.TURPIN, Droit constitutionnel,3e éd, Paris, PUF, 1997,p.72
[7] M-A. Flamme, Op cit,p.116
[8]MPONGO BOKAKO, E., Op Cit, p. 139.
[9] Ibidem p.143
[10] MPONGO BOKAKO, E.,Op ci t, p. 150.
[11] Ibidem, p. 149
[12] Ibidem, p.148
[13] VUNDUAWE TE PEMAKO, « Nouvelle organisation territoriale politique et administrative du zaïre », Zaïre Afrique, 1993, p.57
[14] Art. 46 de la loi précitée
[15] Art. 62 de la loi précitée.
[16] M, MATERES, Droit Administratif, tome I, Bruxelles, Bruylant, 1999,p. 147
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