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INTRODUCTION

I. Problématique

Les finances publiques constituent une des meilleures voies pour pénétrer les arcanes de l’Etat. Un Etat ou autre collectivité Publique ne peut remplir sa mission d’intérêt général que s’il dispose des moyens financiers adéquats ([1]).

        La notion de budget a subi une évolution intéressante. C’est à travers le budget que l’on perçoit les priorités de l’Etat. C’est ainsi que par exemple, en R.D Congo pour le budget de 2006, estimé à 2.163 146 000 $, la priorité était la reforme du secteur de santé  ([2]), pour l’exercice du budget de l’année 2008, estimé à 612,4 milliards de FC ce budget a été élaboré dans le cadre de la poursuite de la mise en œuvre du DSCRP ([3]) Ceci exige beaucoup de rationalité et de cohérence dans son élaboration… ([4]).

Le processus d’élaboration et de présentation du budget est réglementé par la loi financière n° 83/003 du 23 Avril 1983 telle que modifiée par l’ordonnance loi n° 87/004/ du 10/01/1987.

Dans la réalité pratique, quelque fois, le régime s’est révélé incapable de respecter le processus d’élaboration des budgets.

En tant que loi des finances, le budget de l’Etat une fois voté, constitue la base Juridique permettant au gouvernement de lever des impôts et d’effectuer des dépenses.

L’exécution des budgets diffère selon qu’il s’agit des dépenses ou des recettes. Dès l’abord, le ministre  ayant le budget (ou les finances et budget dans certaines périodes politiques) dans ses attributions adresse aux services des instructions relatives à l’exécution du budget de l’Etat. Celle-ci définit d’une manière claire et précise, comment exécuter chaque rubrique budgétaire.

Les recettes inscrites au budget constituent un minimum à atteindre, tandis que les dépenses doivent être exécutées dans les limites des crédits ouverts à chaque rubrique. Il importe de faire remarquer qu’en République Démocratique du Congo, conformément à la  loi financière n°83/003 du 23 mars 1989, spécifiquement en son deuxième chapitre, article 20 et suivant, toute cette théorie sur l’exécution du budget est respectée, dit-on généralement, mais le problème se pose lorsque les ressources doivent être utilisées : s’enregistrent alors la mégestion et fiscalité informelle, le tout dû, semble –t-il, à la faiblesse du système de sanction.

L’autorisation d’exécution du budget est donnée par le parlement sous forme d’une loi appelée loi de finances ou loi budgétaire. Cette autorisation parlementaire se donne annuellement. Ceci est lié aux origines historiques qui font du vote du budget le moyen du contrôle  législatif sur l’exécutif.                                                                    Cette fonction de contrôle a des origines très anciennes, malgré son peu d’efficacité, elle a été modernisée et maintenue en France sous la Vème république ([5]).

La constitution de la R.D Congo du 18 février 2006 à son article 100 alinéas 2 assigne au parlement la mission de contrôle de l’action gouvernementale.

Cette mission du parlement de contre pouvoir est également consignées dans les lois organiques des finances publiques en l’occurrence la loi N° 83-003 du 23 février 1983 portant loi financière à son article 39.

C’est à travers ces dispositions pertinentes que le parlement congolais parvient à assurer le contrôle de l’exécution budgétaire non seulement en cours d’exécution en réalisant un contrôle administratif par le vote d’une loi rectificative, mais aussi a post Rioni par le contrôle de l’exécution  comptable au moyen du vote de la loi de reddition de comptes.

Le contrôle avant exécution a été présenté lors de la préparation et de l’adoption du projet de loi de finances de l’année. Il s’agit d’un contrôle de l’opportunité politique qui fonde une décision politique. Exercé a priori, il implique un contrôle à posteriori, c’est la raison du chaînage vertueux où le débat d’orientation budgétaire joue un rôle primordial puisqu’il donne des informations sur N, N-1 et N+1 ([6]).                                Conformément à l’article 12 de la loi financière de 1983, le projet de loi budgétaire est accompagné d’un rapport qui analyse les conditions dans lesquelles a été exécuté le budget antérieur. Par cette disposition le parlement congolais est conduit à vérifier la pertinence de choix proposés par le gouvernement et il ne peut le faire qu’après avoir examiner les conditions dans lesquelles le budget antérieur a été exécuté.

Il n’est pas rare de constater également qu’en cours d’exercice, les modifications brutes du montant des crédits opérés  par voies règlementaire, dépassent le montant des crédits initiaux.

Dans c’est cas, conformément à l’art 29 de la loi financière de 1983, le projet de loi de finances rectificative est pour le parlement un moyen privilégié d’exercer son contrôle sur la gestion budgétaire.

Le projet de loi de règlement constitue un autre moyen dont dispose le parlement pour contrôler la gestion du budget par le gouvernement. La loi de règlement clôt le cycle ouvert par le vote de la loi budgétaire c’est le contrôle traditionnel a posteriori de l’exécution budgétaire ([7]).

La loi de règlement établie le montant définitif des recettes et des dépenses et par ce fait traduits le plus fidèlement Possible le budget tel qu’il été exécuté par le gouvernement.

Et pourtant «  on peut affirmer, sans risquer le démenti, que la loi de règlement est devenue une formalité accomplie dans l’indifférence générale ([8]).

Soulignons que dans le cas de la R.D Congo, le contrôle de l’exécution budgétaire se révèle inefficace malgré tous les moyens dont dispose le parlement pour exercer ce contrôle.

Les parlementaires ne s’intéressent guère au contrôle technique de l’exécution de lois de finances.

Disons, par exemple, pour le budget de l’exercice 2007, la loi de reddition de comptes n’a jamais été voté, pour le budget de l’exercice 2008 nous n`avons pas trouve la date de reddition de comptes, pour l’exercice 2009 et 2010  les lois de reddition de comptes n’ont jamais été voté.

Par ailleurs, lorsqu’il y a eu vote de la loi de reddition de comptes, notons que c’est avec retard que c’est vote a toujours intervenu.

Par exemple pour le budget de l’exercice 2005, le vote de la loi de reddition de compte a intervenu le 05 Juillet 2006 ([9]).

Tout cela explique la faiblesse voir l’inefficacité du contrôle parlementaire de l’exécution budgétaire en RD Congo.  

Dans la pratique congolaise du contrôle parlementaire de l’exécution budgétaire, tout cela suscite un problème de recherche et les questions suivantes :

  1. Comment sont déterminés les chiffres inscrits dans le projet de budget et sur quelles bases se fait la prévision budgétaire ? (c’est pose alors le problème de l’évaluation des masses budgétaires de l’Etat)
  2. Après exécution du budget, il est normal que le parlement vérifie lui-même si ses propres décisions ont été respectées par l’exécutif : de ce fait quel est la nature de ce contrôle ?

II. Hypothèses de recherche

   Dans l’ensemble, les méthodes d’évaluation des dépenses et des recettes conservent un caractère administratif : c'est-à-dire qu’elles se font dans le cadre des services publics, d’après la nature des dépenses et des recettes. La prévision des dépenses semble relativement facile : il suffit que chaque ministère évalue directement le cout des services publics qui dépendent de lui, compte tenu de leur extension possible.

   Si la prévision des dépenses ne présente guère que de difficultés techniques et ne soulève que  des problèmes de sincérité politiques, il n’est pas de même du budget des recettes. Le rendement des différentes ressources financières est fonction de la conjoncture économique. Dans ce contexte, il est difficile de faire des projections. Mais, cette difficulté est surmontée grâce au perfectionnement des techniques financières permettant l’abandon de règle de la pénultième année pour le système de l’évaluation directe.

   De façon générale, on retiendra que le contrôle parlementaire est faible et ceci avec l’ensemble de prérogatives parlementaires. Ce contrôle est devenu superficiel. C’est pour dire que le problème du contrôle sur l’exécution du budget soulève, pour le parlement, des difficultés particuliers en raison des compétences techniques et du temps qu’il exige. 

III. Choix et intérêt du sujet

        Notre travail présente un intérêt sur le plan académique, social et pédagogique.

             Au plan académique, ce travail nous permettra d’approfondir les notions importantes acquises dans le cadre du cours de finances publiques, particulièrement en ce qui concerne le contrôle parlementaire de l’exécution budgétaire.

Au plan social, ce travail pourrait constituer un outil qui donnera des notions essentielles à ceux qui voudraient s’initier au contrôle  budgétaire. Ce faisant, il pourra éclairer la lanterne du public en matière d’élaboration, d’exécution et du contrôle budgétaire. En plus ce travail permettra au Public d’accéder à une matière trop souvent considérée comme austère et difficile, alors qu’elle intéresse directement chacun de nous.

        Au plan pédagogique, ce travail pourrait faciliter les études budgétaires. Il pourrait ainsi servir à tous ceux qui, pour compléter leur culture, veulent s’initier aux mécanismes budgétaires en RDC Congo.

IV. Approche  méthodologique

                   Pour mener  à bien cette étude  nous allons recourir aux méthodes  juridique et sociologique. Ces méthodes  seront  épaulées  par des techniques  d’observation  et documentaire.

                La méthode juridique consistera à rechercher les textes du droit en matière de finances publiques en général et en matière budgétaire en particulier.

Cette méthode nous permettra, en affinant la culture Juridique, de mieux orienter les recherches et d’en dégager plus rigoureusement les résultats.

        Nous allons emprunter la méthode sociologique dans le but de confronter les faits aux textes Juridiques afin de vérifier s’il ya adéquation ou inadéquation entre les deux.

            A titre de technique, la documentation  nous permettra de consulter certains ouvrages cadrant avec le sujet de ce travail, à savoir les notes de cours, les travaux scientifiques…

L’observation, nous permettra de tenter de palper la réalité Congolaise en matière budgétaire et d’en dégager une explication.

V. Délimitation du sujet.

En ce qui concerne l’espace géographique, ce travail s’étend sur toute l’étendue de la RD Congo. Concernant le temps, nous nous attèlerons sur la loi financière de 1983. S’agissant de données budgétaires vérifiables nous avons limité notre recherche sur les budgets de l’Etat  allant de la période ou aux années dont nous avons trouvé les données budgétaire au J.O de la RDC, précisément les budgets des exercices 2005,  2006,  2007,  2008,2009 et 2010.

VI. Plan sommaire

        En plus de l’introduction et de la conclusion, ce travail comporte trois chapitres divisés en sections. Les sections en sous sections, et les sous sections en paragraphes et les paragraphes en déférents points.

        Le chapitre premier porte sur le budget et la procédure budgétaire. Dans ce chapitre nous nous proposons de clarifier et d’éclairer la notion du budget en faisant ressortir son évolution en droit congolais, ses principes et les exceptions à ces principes et le processus de l’élaboration du budget en droit congolais en ressortissant le processus d’élaboration des dépenses et le processus d’élaboration des recettes.

Le chapitre deuxième est consacré à l’exécution du budget de l’Etat. Il s’agit dans ce chapitre de démontrer au premier plan les principes qui gouvernent la bonne exécution du budget de l’Etat : le principe de la sincérité des comptes et le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables avant de clarifier au deuxième plan la manière dont ces principes sont mis en œuvre. L’exécution budgétaire diffère selon que l’on se trouve sous l’angle des dépenses ou sous l’angle de recettes.

        Enfin, le chapitre troisième est consacré au contrôle parlementaire de l’exécution  budgétaire en R.D Congo. L’adoption ou le vote du budget et son exécution n’auront pas de sens si on ne peut pas prévoir un contrôle sur l’exécution du budget. C’est l’essentiel de ce dernier chapitre. Ce chapitre tentera également de démontrer  l’insignifiance ou l’inefficacité de ce contrôle.

[1] E. Michel, Précis de Droit Fiscal Burkinabé, Namur, 1991, citant E. Cerexhe.

[2] Ministère des Finances, Loi n° 06/09 du 11 Juillet 2006, portant  budget de l’Etat  pour l’exercice 2006.

[3] Ministère des Finance, loi portant Budget de l’Etat pour l’exercice 2008.

[4] Extrait de discours prononcé au palais du peuple par le président MOBUTU, à Kinshasa, le 05/04/1984.

[5] Philip  Loïc, Dictionnaire encyclopédique des Finances publiques, Editions Economica,  1991

[6]Raymond  Muzellec, Finances publiques, 13e Edition, Editions Dalloz, paris, 2004, p.408

[7] Grégoire  Bakandeja, Droit des finances Publiqueséditions NORAF, Kinshasa, 1997, p. 220.

[8] Philippe Riverain, Rapport général sur le Projet de loi de finances, Tomas, Parie, Dalloz, 1971.

[9]  Ministère de Finances de la RD. Congo

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