Table de matières
Les concepts ou expressions à définir ici, sont ceux dont nous avons estimé nécessaire d’épingler le sens, étant donné qu’ils feront souvent l’objet de plusieurs développements. Il s’agit des termes recours, recours administratifs et recours contentieux.
On entend par recours, tout moyen mis par le droit à la disposition d’une personne pour faire redresser une situation par une autorité publique, tout mode de réclamation juridiquement organisé. Nous constatons que cette définition nous amène à orienter les recours en deux grandes catégories qui sont les suivantes : les recours administratifs et les recours contentieux.
Ils sont des recours portés devant les autorités administratives par leurs administrés. Nous y en avons deux à savoir :
Les recours contentieux sont ceux par lesquels une personne soumet à un juge, dans les formes réglées, une prétention juridique en vue d’obtenir satisfaction par une décision juridictionnelle.
Les caractères généraux des recours contentieux sont les suivants :
1) Ils sont portés devant une juridiction et non devant une autorité administrative
2) Ils se fondent uniquement sur la violation de la loi, et non sur n’importe quel autre motif.
3) Ils demandent au juge l’obligation de statuer sur le recours.
4) Les recours contentieux aboutissent à une décision juridictionnelle possédant l’autorité de la chose jugée.
A l’instar des recours administratifs, il existe plusieurs types de recours contentieux. Ces recours ont été institués pour vérifier la bonne application et le respect des règles de droit. Aussi faut-il préciser les principes de classification des recours contentieux avant d’analyser particulièrement le recours de pouvoir qui représente l’originalité du contentieux administratif
La classification de ces recours a constitué une source de difficultés, car les auteurs ont proposé différents points de départ pour l’établir : certains se sont fondés sur la nature de la question posée au juge (§1), d’autres se sont fondés sur les pouvoir dont dispose le juge (§2).[2]
Il s’agit d’une classification intellectuelle. Elle est l’œuvre de Léon Duguit qui a décelé deux de questions posées au juge.
Le requérant ne cherche plus à faire respecter le droit mais défend ses propres droits. Le recours est subjectif parce qu’il vise une situation juridique déterminée. Les problèmes ne se posent plus de la même façon. Les effets dans les deux types de contentieux ne seront pas les mêmes.
Dans le contentieux objectif, il est logique que les résultats issus du recours ne s’appliquent pas uniquement au requérant. C’est la règle de droit qui est en cause : la décision du juge possédera autorité absolue de la chose jugée : elle possède alors une valeur erga omnes donc vaudra à l’égard de tous.
Il s’agit d’une classification établie à partir de l’analyse de la jurisprudence. Elle a été systématisée et développée par Edouard La ferrière.
Dans ce contentieux on trouve : le contentieux de la responsabilité, le contentieux des contrats, le contentieux fiscal, le contentieux électorale.
Le juge ne prend pas réellement de décision : il se contente de procéder à une déclaration sur une question juridique. Ce contentieux est un contentieux de la légalité ou de la normativité.
Ce contentieux, très spécifique, concerne essentiellement les contreventions de grande voirie sur le domaine public. Il est aussi le cas des sanctions prononcées par des juridictions administratives. Des quatre contentieux, les deux premiers sont les plus importants en volume, les deux autres sont résiduels. Le contentieux de pleine juridiction est surtout connu par le biais de contentieux de la responsabilité et celui des contrats.
Les deux classifications présentées se complètent en réalité, plus qu’elles ne s’excluent.
Le recours le plus emblématique du contentieux administratif, assorti de la sanction la plus énergétique, est le recours pour excès de pouvoir. Il mérite une étude spécifique qui sera précédée d’une rapide analyse des caractères principaux de la procédure administrative contentieuse et de la présentation brève des autres différents recours contentieux, laquelle mettra en valeur la singularité du recours en annulation.
Il s’agit ici d’un contentieux de la légalité, de la régularité juridique[5].
Ceci veut dire que les seuls moyens qui peuvent être invoqués à l’appui du recours en annulation sont ceux qui sont fondés sur une illégalité. Le juge administratif est donc incompétent pour connaitre d’un recours qui se bornerait à invoquer l’équité. Aussi devrons-nous donner les caractères, les conditions de recevabilité et les cas d’ouverture
Le recours pour excès de pouvoir est un recours par lequel le requérant demande au juge administratif de contrôler la légalité d’une décision administrative et d’en prononcer l’annulation. Si elle illégale.
Le Recours pour Excès de Pouvoir est un recours contentieux qui tend à faire annuler par le juge une décision administrative illégale.
Ce sont les conditions que le recours doit remplir sous peine d’être déclaré irrecevable. Traditionnellement, les conditions tenaient à la fois à l’acte, au requérant et à l’exception du recours.
En droit congolais, les particuliers uniquement peuvent introduire des requêtes en annulation des actes administratifs pour illégalité. Les personnes administratives, territoriales ou spécialisées, sont dépourvues de la possibilité d’attaquer en annulation des actes administratifs. Et donc les personnes morales de droit public ne peuvent introduire une requête en annulation. Le problème ici est de savoir si un acte pris par une autorité administrative ne peut nullement cause de préjudice à son semblable.
Cependant, en Belgique par exemple, le recours en annulation est ouvert à toute personne privée ou publique justifiant d’un intérêt à l’annulation de l’acte.
Toutefois, en droit congolais comme en droit belge, l’actio popularis, fondée sur le simple intérêt qu’a chaque citoyen de voir respecter la légalité n’est pas admise. La raison est que la recevabilité du recours implique que l’acte fasse effectivement grief à celui qui en demande l’annulation. Il faut que le requérant ait un intérêt à agir.
Cette condition d’intérêt à agir assure un équilibre entre les impératifs contradictoires de l’égalité et de sécurité juridique. C’est pourquoi le recours pour excès dans le seul intérêt de la loi n’est recevable.[6]
Le requérant doit remplir les conditions de capacité juridique pour ester en justice. En droit congolais, une personne physique a la capacité d’agir seule dans la vie juridique 18 ans accomplis. C’est pourquoi les actes accomplis par les incapables (mineurs, majeurs aliènes, majeurs faibles d’esprit, prodigues, affaiblis par l’âge ou infirmes places sous curatelles) sont nuls de nullité relative. Mais les mineurs agissent par tuteurs ; les autres incapables par les curateurs. En principe sous l’ancien régime du code de la famille la femme devait agir avec une autorisation maritale pour tous les actes juridiques dans lesquels elle s’oblige mais actuellement elle peut ester en justice sans cette autorisation maritale.
En ce qui est des personnes morales de droit privé, l’on doit préciser qu’elles ne peuvent agir que par la personne habilitée ou l’organe habilité par les statuts.
En matière administrative, la présence de l’avocat n’est pas obligatoire. On peut se défendre soi-même. En pratique, l’autorité publique intéressée peut designer un mandataire habilité à la représenter à l’instruction préparatoire et à l’audience avec ou sans assistance d’un avocat. Du coté des autres parties, elles doivent, soit assurer elles-mêmes la défense de leurs intérêts, soit se faire présenté par un avocat.
La requête doit être signée par la partie elle-même ou par un avocat à la cour suprême de justice ou, au niveau des cours d’appel, par les avocats admis aux barreaux près lesdites Cours. Aussi a-t-il été jugé que l’exception d’irrecevabilité d’une requête en annulation non signée par un avocat mais par la requérante elle-même ne peut être retenue du fait que le ministère de l’avocat est facultatif en matière administrative. Pour la même raison, il a été également jugé qu’une fin de non-recevoir alléguée du fait que la requête en annulation à la CSJ serait signée par un avocat du Barreau d’une Cour d’Appel ne peut être fondée.
Par ailleurs, la requête doit naturellement être datée. Et elle comporte obligatoirement les mentions suivantes.
Outre ces mentions, la requête doit contenir un exposé des faits et moyens justifiant la demande. Il s’agit ici des moyens de fait et de droit.
Il s’agit des actes administratifs unilatéraux faisant grief.
L’expression "d’actes faisant grief" désigne, dans la terminologie du recours pour excès de pouvoir, les actes administratifs de nature à produire par eux-mêmes des effets juridiques. D’où l’adage pas de nullité sans grief, qui signifie que l’acte attaqué doit causer préjudice aux droits subjectifs du requérant[7].
Dans ces conditions, une réglementation trop avantageuse par rapport à ce que la loi autorise ne fait pas grief et n’est pas attaquable.
Le grief peut être moral ou matériel, mais il doit être certain et prouvé dans le chef du requérant et doit donc résulter d’un acte, d’une décision ou d’un règlement d’une autorité administrative. C’est dans ce sens que les circulaires, les dépêches, les notes de service, les procès verbaux ne faisant pas en principe grief, ne peuvent être attaqués devant le juge administratif.
Dans le même ordre d’idées, ne sont pas susceptibles de recours, les actes matériels, les actes préparatoires, les actes formatifs, les actes d’exécution (par exemple, la notification d’un acte), les explications et renseignements, les déclarations d’intention…
Le délai de recours contentieux est de trois mois à partir de la date où le rejet total ou partiel du recours préalable de l’administré a été notifié par l’autorité administrative compétente.
Par ailleurs, le défaut de décision de l’administration après trois mois à compter du jour du dépôt à la poste du pli recommandé portant réclamation ou à compter du jour de la réception du recours remis en mains propres, vaut rejet de celui-ci.
Le Recours pour excès de pouvoir est irrecevable si le requérant dispose d’un autre recours juridictionnel devant le juge administratif ou judiciaire, lui permettant de parvenir au même résultat. Il devient à nouveau recevable s’il est dirigé contre un acte administratif unilatéral détachable.
La classification traditionnelle quadripartite déjà retenue par La ferrière et la plus communément admise. Elle distingue : l’incompétence ; le vice de forme ou de procédure (relatif au forme de l’acte) ; le détournement de pouvoir et à la violation de la loi (relatif à la fois à l’objet et au motif de l’acte).
Cette présentation claire a un autre mérite : celui de respecter la succession chronologique d’apparition de ces moyens, lesquels peuvent être regroupés en deux « causes juridiques » distinctes, illégalité externe et internes.
Elles s’attachent aux modalités d’édiction de l’acte
→ Incompétence
Ce moyen, apparu le premier, signifie que l’autorité administrative qui a pris la décision avait aptitude légale à le faire, n’était pas habilitée à intervenir. Même si l’acte est par ailleurs conforme à loi, il sera immanquablement annulé, car l’incompétence est un moyen d’ordre public, qui peut être soulevé, en tout état de la procédure, et pour la première fois en appel voire en cassation, le juge doit le relever d’office. L’administration ne saurait tenter de régulariser en faisant appel à l’autorité compétente pour rectifier l’erreur primitive. Elle doit prendre une nouvelle décision.
Si l’incompétence a parfois une tournure négative lorsqu’une autorité refuse à tort d’intervenir, elle est plus généralement positive, ce qui recouvre trois types de situations :
Incompétence temporelle, l’autorité prend des décisions soit avant son installation dans ses fonctions, soit après la cessation : limite d’âge atteinte, mandat électif expiré.
Incompétence territoriale, l’autorité a agi en dehors de sa circonscription géographique de compétence
Incompétence matérielle, l’hypothèse la plus fréquente, l’autorité administrative est intervenue au-delà de ses attributions ses attributions, qui relèveraient d’une autre autorité de rang égal, supérieur ne peut déposséder le subordonné de sa compétence. Le non-respect du partage des compétences entre le gouvernement et le législateur en est une illustration au plus haut niveau de la hiérarchie. Au niveau local, il peut s’agir d’un conseil municipal intervenant à la place du maire et inversement. En pratique, une des hypothèses fréquentes d’incompétence est fournie par les délégations illégales de pouvoir ou de signature où les autorités agissant par délégation débordent.
Dans le cas d’une usurpation de fonctions par une personne étrangère à l’administration, l’acte sera déclare inexistant, sanction plus forte que la nullité.
Certaines irrégularités graves, tel le défaut de consultation lorsque l’avis conforme est obligatoire, sont réputées entachées d’incompétence, l’annulation intervenant sur ce moyen et non sur celui du vice de procédure, ce qui permet au juge de le révéler d’office.
→ Vice de forme et vice de procédure
Tout acte administratif doit respecter un certain formalisme, c’est-à-dire des formes et procédures précises, ce qui est une garantie pour les administrés.
Le vice de forme concerne la représentation extérieure de l’acte. Il peut s’agir d’irrégularités concernant la signature, le contreseing, la motivation.
→ Le vice de procédure concerne le processus d’élaboration de la décision. Autant les règles de forme sont peu nombreuses, autant celles touchant à la procédure le sont. Les droits de la défense et le principe du contradictoire occupent une place de plus en plus importante dans la procédure fréquemment utilisé est celui du défaut ou de l’irrégularité des consultations préalables. Conscient qu’un formalisme excessif paralyserait l’action de l’administration, le juge fait preuve de pragmatisme et admet que l’omission de certaines formalités, dont le caractère n’apparait que comme accessoire, n’entraine pas l’annulation de l’acte. Le vice de procédure n’est jamais d’ordre public sauf s’il est assimilé à une incompétence.
Les unes concernent le but dans lequel la décision a été prise : il s’agit du détournement de pouvoir. Les autres, regroupées sous l’appellation très générale de violation de la loi, concernent à la fois le contenu de la décision, son objet et les motifs sur lesquels elle se fonde[8].
→ Détournement de pouvoir
Il arrive que l’autorité administrative use de ses pouvoirs dans un but autre que celui pour lequel ils lui ont été conférés. Il s’agit pour le juge d’apprécier quelles ont été les intentions de l’auteur de l’acte, ses mobiles. La preuve de cette déviation vers des buts irréguliers est difficile à rapporter : les mobiles seront d’autant plus dissimulés qu’ils seront moins avouables. Sonder des intentions et analyser des mobiles psychologiques subjectifs est une démarche malaisée pour le juge, plus familier d’un raisonnement et de critères objectifs.
On distingue d’ordinaire deux variétés du détournement de pouvoir :
Soit l’autorité administrative a usé de ses pouvoirs dans un intérêt particulier, préoccupations d’ordre purement privé tendant à favoriser un intérêt personnel ou celui de personnes proches, en méconnaissant l’intérêt général : l’agent communal licencié d’avoir dressé procès-verbal à un proche du maire ou pour ses opinions politiques. C’est à ces hypothèses que les auteurs appliquent la notion de contrôle de la moralité administrative.
Soit l’autorité administrative a usé de ses pouvoirs dans un but d’intérêt général autre que celui qu’elle pouvait légalement poursuivre : ainsi des pouvoirs de police exercés dans un but autre que l’ordre public.
→ Violation directe de la règle de droit
La violation de la loi est un terme qui, dans une acception large, se définit comme une méconnaissance des règles juridiques. Une première approche, la plus simple et immédiate, est celle de la violation directe de la règle de droit. [9]
Les motifs peuvent se définir comme les éléments de fait ou de droit qui ont conduit l’administration à prendre une décision. Lorsque le juge a, grâce à ses pouvoirs inquisitoriaux, dégagé les motifs d’une décision, il doit rechercher si ces motifs sont légaux. Plusieurs illégalités touchant aux motifs ont pu être commises que la jurisprudence distingue ainsi.
Motifs de droit : l’erreur de droit
Il s’agit d’un vice de raisonnement dans les motifs de droit sur lesquels s’appuie la décision. La première hypothèse est celle du défaut de la base légale lorsque l’administration s’est fondée sur un texte inapplicable ou inexistant. La seconde hypothèse est celle d’une mauvaise interprétation du sens et de la portée de la règle de droit.
Motifs de fait : l’erreur de fait
Le contrôle des motifs de fait emprunte à deux méthodes très différentes qui furent consacrées presque en même temps. La première concerne la qualité par le droit, la seconde le fait brut et son exactitude matérielle.
[1]W. MISSONA, Cours de droit administratif, Faculté de droit, UOB., inédit, p.85
[2] [2] G. BRAIBANT, Droit administratif français, paris, Dalloz, 1984, p.427
R.MUGISHO-A-GAZANGA, Le contentieux administratif dans le système juridique de la République Démocratique du Congo, Belgique, A.B, 2004, P.43
F.VUNDUAWE te PEMAKO, Traite de droit administratif, pp.873-878.
[3] T. MUHIDO MALONGA, Droit administratif et institutions administratives, Op.cit. p.141-443
M.BOKAKO, «Le contrôle de la constitutionalité des lois sous l’acte constitutionnel de la Transition du 9 avril », Annales de la Faculté de Droit, vol.xxx, P.U.Z., aout 1996, p.340-343.
[4] M.DEVILLER, Droit administratif, Op.cit., p.774
R.BRAIBANT, Le Droit administratif français, paris, Dalloz, 1984, P.125
Voir en ce sens les Articles 8 la DUDH
DUEZ et DEBEYER, Traité de Droit Administratif, paris, 1952, pp.382
[5] V.PEMAKO, op.cit, p.873
M.DEVILLER, Droit administratif, 11éme, éd paris, Montchrestien, 2009, p.752-754
[6] J. MORAND-DEVILLER, Op.cit, p.776-791
Voir art.87, al 1er, proc C.S.J.
[7] F.VUNDUAWE te PEMAKO, Traite de droit administratif, pp.873-878.
[7] T. MUHIDO MALONGA, Droit administratif et institutions administratives, Op.cit. p.141-443
M.BOKAKO, «Le contrôle de la constitutionalité des lois sous l’acte constitutionnel de la Transition du 9 avril », Annales de la Faculté de Droit, vol.xxx, P.U.Z., aout 1996, p.340-343.
[8] LAFFERIERE cité J. RIVERO, Droit Administratif, 13ème éd., Paris, Dalloz, 1990, p.81.
[9] V.sur les structures de gestion du service public, J.WASSO MISSONA, Droit de service publics, Notes de cours polycopie, Goma, ULPGL, 2011.
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