Table de matières
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Dans ce chapitre, il sera question de démontrer de quelle manière la rationalisation du parlementarisme est appliqué en RDC et en Allemagne, ensuite, tirer quelques solutions du modèle Allemand pour la RDC. En Allemagne, le constituant de 1949 a voulu combattre l’instabilité du gouvernement et garantie l’exécutif contre les sauts d’humeur du Bundestag. Il a ainsi réglementé la mise en jeu de la responsabilité du gouvernement.
En RDC, le constituant a reconduit des procédés qui étaient contenus dans les constitutions antérieures. Ces procédés tendent à une infériorisation du parlement et à un renforcement de l’exécutif.
En effet, le régime parlementaire avait évolué en régime d’assemblée, où les partis s’entre déchiraient et qui avait engendré l’instabilité et l’immobilisme. C’est cela que la constitution voulait éviter à tout prix, notamment en rationnalisant le parlementarisme, c'est-à-dire en mettant en place des procédures diverses qui obligent les parlementaires à soutenir un gouvernement et qui aident le gouvernement à diriger l’activité des parlementaires.
Les électeurs ont deux voix. La première sert à élire le député de sa circonscription, la deuxième à voter pour la liste d’un parti.
Ainsi, chaque parti obtient au Burdestag un nombre de sièges proportionnels au nombre de deuxième vois qu’il a recueilli. S’il reçoit 1/3 des suffrages, il aura 1/3 des sièges. Ces sièges seront occupés par les candidats élus dans leur circonscription en priorité et par les personnes qui étaient sur les listes du parti. C’est donc un scrutin proportionnel. Mais l’électeur va donner sa première voix à un candidat qui a des chances d’être élu, ce sera donc un vote majoritaire et il va généralement donner sa deuxième voix au parti de ce candidat. Il ya donc très peu de dispensions des voix.
Un parti doit obtenir au moins 5% des suffrages exprimés ou avoir 3 élus directs pour être pris en compte dans la répartition des sièges au Bundestag. Ceci permet de limiter considérablement le nombre de petits partis.
Ce mode de scrutin favorise d’obtenir des majorités stables, composées au plus de deux partis, et don de mener un politique claire et de long terme. Ce mode de scrutin favorise d’obtenir des majorités stables, composées au plus de deux partis et donc de mener une politique claire et de long terme[1].
L’article 67 de la constitution prévoit le principe du « vote de défiance constructif », ce qui signifie que le parlement peut renverser le chancelier par une motion de censure, mais celle-ci dit impérativement investir en même temps un nouveau chancelier. Par exemple, en 1982, la motion de censure qui renversa le chancelier Schmidt investissait son successeur, Kohl, cette disposition empêche que des extrêmistes ne s’allient pour faire tomber le gouvernement sans proposer le gouvernement pour le remplacer, la défiance ne doit pas seulement être destructive, elle doit résulter de la formation d’une nouvelle majorité de gouvernement.
Cela met le gouvernement à l’abri des sautes d’humeur du Bundestag, et oblige les députés à n’agir que s’ils ont un projet politique viable précis pour motiver leurs actes.
Le chancelier peut, lui aussi, prendre l’initiative d’un vote sur la confiance. Il utilise cette possibilité lorsqu’il veut faire passer un texte important qui peut diviser au-delà des clivages partisans ou simplement pour s’assurer qu’il a toujours le soutien du Bundestag. Là encore la constitution permet de mettre les députés devant leurs responsabilités. En effet, deux situations sont possibles :
Dans le second cas, l’article 68 prévoit une période de 21 jours pendant laquelle ou bien le parlement nomme un nouveau chancelier ou bien le chancelier fait prononcer la dissolution par le président. Les parlementaires ne peuvent donc pas renverser le gouvernement sans avoir comme objectif la formation d’une majorité stable[2].
Le Bundestag ne peut renverser le gouvernement que s’il dispose d’une majorité stable de recharge, ce qui entraine automatiquement un discipline de parti. Ces mesures de rationalisation obligent le parlement à se comporter de façon responsable, puisque son influence sur l’exécutif ne peut être que constructive, et par la même assurer en partie la stabilité du gouvernement.
Le Bundesrat a, en effet, des attributions beaucoup plus larges. Les textes proposés par le gouvernement passent d’abord par le Bundesrat avant d’aller au Bundestag, le Bundesrat peut décider à la majorité de déposer un texte de loi (6% des textes). Mais surtout, certaines lois doivent être approuvées à la majorité des deux chambres pour des lois dans le domaine de l’Europe, des relations administratives et financières entre l’Etat fédéral et les lander…, soit 50% des lois. Pour l’autre moitié des lois, le veto du Bundesrat peut être levé par un vote aux 2/3 du Bundestag. Le pouvoir législatif est donc réparti entre les deux chambres, ce qui selon la devise de César « diviser pour mieux régner », donne comparativement plus de poids au gouvernement, car les deux chambres s ont obligées de se concentrer, et ne peuvent le faire le plus souvent que par l’intermédiaire du gouvernement.
Appelé aussi état de nécessité législative, ce moyen d’action est une situation dans laquelle le chancelier n’a pas le soutien du Bundestag mais aussi celui-ci ne peut pas désigner un successeur du Chancelier.
Dans ce cas, le Chancelier peut demander au Président fédéral le proclamer l’état de détresse législative, décision qui devra être approuvée par le Bundesrat. Cette décision permet alors de mettre à l’écart le Bundestag pendant 6 mois, temps pendant lequel seul le Bundesrat approuvera les projets des lois du Chancelier que le Bundestag repousserait.
Ce moyen d’action est contenu dans les dispositions de l’article 81 de la loi fondamentale allemande.
A la lumière de ces moyens d’actions réciproques, il ya lieu de constater que la rationalisation du parlementarisme en Allemagne est très encadrée, poussée et forte. Cependant, elle est aussi considérée comme un excès et de ce fait, présente certaines limites.
Ainsi, le nombre retreint de mise en cause des responsabilités participe à la stabilité politique. Cette pratique est finalement peu courante.
Deux cas seulement sont à notre portée : la motion de défiance constructive de 1972 initiée par le CDU contre Willy Brandt qui a échoué. Le chancelier a été maintenu au pouvoir par une différence de 2 voix près. Son soutien du Bundestag est donc très fragile. Il ya aussi le cas de 1982 qui a vu l’entrée d’Hemult KOHL comme chancelier, en remplacement d’HEMULT schmidt.
La constitution allemande a fait le choix d’un Premier ministre fort par rapport au Président. Alors que le Président est élu de manière indirecte, on peut considérer que le Chancelier est quasiment élu de manière directe, puisque les électeurs savent qui sera chancelier si tel parti gagne. Il reçoit seul l’investiture du parlement, les ministres sont nommés par lui. Il incarne donc le pouvoir exécutif vis-à-vis des électeurs et possède, de ce fait, une légitimité très importante, que l’on ne retrouve pas dans la plupart des régimes parlementaires proportionnels. Cette légitimité lui permet d’agir et est donc cruciale pour le Chancelier : ainsi Helmut Kohl investi chancelier en 1982 par un Bundestag élu en 1980 va dissoudre le parlement pour gagner cette légitimité.
Le gouvernement allemand est collégial. Cependant, certaines prérogatives sont accordées au Chancelier par la Constitution comme par exemple de « fixer les lignes directrices de la politique ». Il contrôle par ailleurs les questions sensibles, comme les relations extérieures.
D’autres prérogatives et pas des moindres, sont le résultat de l’usage. La plus importante est le droit de dissolution, car même s’il n’est pas prévu par la constitution, le chancelier en dispose : il lui suffit de présenter une question de confiance et de demander aux députés de son parti de voter contre lui. De plus, il est le chef du parti majoritaire, ce qui lui donne une autorité non négligeable sur les députés de sa majorité. Enfin, détail technique mais d’une importance capitale, le chancelier dispose d’un service chargé de coordonner l’action des ministères, point de passage obligé de toutes les affaires, ce qui lui permet d’influencer sur tous les dossiers[3]
Retenons que sous la constitution (du 18 février 2006), le contrôle parlementaire retrouve toute sa place, contrairement à celles précédentes om le Parlement jouissait des prérogatives énormes où la responsabilité du gouvernement était mise en cause soit par le dépôt d’une motion signée par un cinquième au moins des membres du Parlement, soit par une question orale ou écrite, l’interpellation.
On peut d’ailleurs se demander si le constituant congolais est parvenu à rationaliser le parlementarisme Congolais. A bien des égards, le constituant a reconduit des procédés qui étaient déjà contenus dans les constitutions antérieures. Ces procédés tendent à une infériorisation du parlement (§1) et renforcement de l’exécutif (§2).
Comme le note GICQUEL in Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, les nouvelles constitutions se sont emparées avec avidité des mécanismes du parlement rationalisé qui confèrent la direction de la procédure législative à l’exécutif. Mais, il convient d’ajouter que la période précoloniale a joué, en l’espèce un rôle déterminant à l’absence d’assemblée, les lois étaient introduites par voie réglementaire. C’est ce dernier pouvoir que la rationalisation du parlementarisme a voulu conservé dans tous les pays où elle est appliquée[4].
En ce qui est du Congo, l’on peut d’abord se demander pourquoi le constituant Congolais a opté pour la rationalisation du parlementarisme alors que la IIième République avait réduit le parlement en un simple « conseil législatif » par la révision de 1973. Le parlement était inféodé à l’exécutif et présidé par le chef de l’Etat qui devenait alors le « véritable législateur ». La confusion des pouvoirs était consommée[5].
C’est ainsi qu’avec la consécration des institutions démocratiques par la constitution de la IIIième République, le domaine législatif est réduit de plusieurs manières :
Si dans un cas ou dans l’autre, le parlement déborde ses pouvoirs, il subit la censure de la cour constitutionnelle pour inconstitutionnalité.
Voilà les différents arguments de la rationalisation dans le domaine législatif du parlement congolais. D’ailleurs, par l’initiative des projets des lois, le gouvernement devient législateur, co-législateur ou co-auteur de la loi[6].
Etant un pouvoir capital, le pouvoir financier du parlement permet de doter le gouvernement d’un budget. Par les mécanismes de redditions de compte le parlement est en droit d’exiger du gouvernement la justification des crédits alloués à l’année passée avant de voter un nouveau budget[7].
En vertu de ce pouvoir, le parlement peut bloquer la politique du gouvernement en s’abstenant de lui accorder les crédits nécessaires.
Dans le souci d’éviter ce risque la constitution a réduit rationnellement les pouvoirs financiers du parlement[8].
Ainsi, nous pouvons illustrer cet argument par les hypothèses constitutionnelles.
Par ce moyen, on évite que le parlement n’impose au gouvernement des recettes qu’il n’atteindrait jamais ni les dépenses inutiles ne rentrant pas dans sa prévision. Le gouvernement est donc protégé.
Ces différentes hypothèses font preuve de la manière dont les pouvoirs financiers du parlement ont été rationnalisés en RDC. Le seul soucis du constituant est de garantir la stabilité au gouvernement afin qu’il ne puisse pas être un « commis » du législateur[9].
Dans les Etats actuels, l’exécutif n’est plus seulement un pouvoir d’exécution subordonné au pouvoir législatif. En raison de l’interventionnisme étatique et de la technicité des problèmes auxquels sont confrontés les pouvoirs publics, le gouvernement est détenu un pouvoir de décision. Il détient plus d’informations que le parlement par le truchement de ses fonctions disséminées dans tout le pays[10].
Désormais, la fonction d’exécution des lois s’est transformée et s’est enrichie de celle de la définition de la politique de l’Etat.
Selon J. Mekhantar, « cette transformation s’explique essentiellement par deux raisons : d’une part, c’est par elle que se concrétise le pouvoir de l’Etat. D’autre part, c’est aussi en elle que se concentrent la compétence technique et l’information nécessaire à l’exercice du pouvoir de l’Etat grâce à l’administration publique »[11].
Dans la constitution du 18 février 2006, plusieurs dispositions renforcent les pouvoirs de l’exécutif en ces termes.
Elle est la raison d’être de la rationalisation du parlement. Pour arriver à cette stabilité de l’exécutif et éviter le renversement du gouvernement, la constitution du 18 février 2006 pose les conditions d’adoption d’une motion de censure à l’article 146.
Cela implique que les absents, les abstentionnistes, les bulletins nuls et blancs et ceux qui votent contre la motion soutiennent le gouvernement, c’est dans le but de lui assurer la stabilité.
De manière brève, il ya donc une condition de recevabilité, de délai de dépouillement, d’adoption et une disqualification de ceux qui signent la motion. Ils ne peuvent pas signer une motion si la première est rejetée. Par tous ces mécanismes, l’exécutif obtient une très forte stabilité étant donné que dans la plupart des cas, toutes ces conditions sont difficiles à réunir. Telle est la manière dont le parlement a été rationnalisé en Droit Congolais.
Dans un régime de démocratie parlementaire, le vote de confiance est un vote d’un Parlement par lequel les députés décident d’accorder ou non leur confiance au gouvernement en place. Le vote est souvent positif, les gouvernements en place ayant le plus souvent la majorité au Parlement.
En résumé, nous avons constaté que le modèle allemand peut combler certaines lacunes du droit congolais surtout dans le fait d’envisager des sièges proportionnels le parti majoritaire peut avoir autant de postes et le parti minoritaire autant sans inégalité contrairement en droit congolais où le parti majoritaire peut occuper seul des postes stratégiques et le parti minoritaire est marginalisé.
Ensuite, la RDC pourra tiré de l’Allemagne le fait de fixer un pourcentage selon lequel un parti doit effectuer pour briguer des postes. En Allemagne, un parti doit obtenir au moins 5% des suffrages exprimés ou avoir 3 élus directs pour être pris en compte dans la répartition des sièges au parlement. Ceci est important du fait qu’il permet de limiter considérablement le nombre de petits partis.
Ceci doit beaucoup intéresser le droit congolais où il ya une multiplicité des partis, certains des partis n’ont même pas des représentants au parlement.
Une notion également importante que le droit congolais peut emprunter de l’Allemagne réside dans le fait du vote de la motion de censure où le parlement peut renverser le gouvernement, et en plus le parlement lui-même doit investir un nouveau chancelier (art. 67 de la constitution Allemande).
Cette disposition empêche que des extrêmes ne s’allient pour faire tomber le gouvernement sans proposer le gouvernement pour le remplacer. Donc, les parlementaires ne peuvent pas renverser le gouvernement sans avoir comme objectif la formation d’une majorité stable.
Enfin, le vote allemand peut être favorable à la RDC du fait que avec le vote, les électeurs savent déjà qui sera président et donc la corruption est limitée et il ya une très forte légitimité du candidat élu.
[1] P. AVRIL, le parlementarisme rationnalisé in Revue de Droit Parlementaire, 1998
[2] Loi fondamentale pour la République Fédérale Allemande de 949, article 67-68
[3] NTUMBA LUABA LUMU, Op cit., p.461
[4] J. GICQUEL, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, Paris, 11e éd., Monchrestien, 1970
[5] C. BRAECKMAN, Le dinosaure, le Zaïre de Mobutu, revue juridique et politique, Paris, 1975, p.163-169
[6] Art. 202, 203 et 204 de la constitution du 18 février 2006.
[7] Télesphore MALONGA, Op. cit., p.558
[8] Art. 126 de la constitution
[9] Art. 127
[10] O. LANOTTE, Guerres sans frontières, édition complexe, GRIP, 2003, p.69
[11] Art. 129 de la constitution du 18 février 2006
[12] Art. 91
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