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Chapitre I : GENESE ET EVOLUTION DES SFD

Memoire Online - L'impact des Systèmes Financiers Décentralisés sur l'Economie du Sénégal - Chérif Assane SAGNA

Au Sénégal, la décennie d'après indépendance a été marquée par une grave crise économique. Le secteur primaire, principal poste de ressources du pays, a connu d'importants blocages suite aux sécheresses de 1974 et 1979, à la non diversification des cultures de rentes (arachide et coton) et à la détérioration des termes de l'échange. Du fait de l'instabilité pluviométrique, mais aussi de la concurrence d'autres pays, les exportations d'arachide ont enregistré une forte baisse et la population, rurale à plus de 55%, s'est vue fortement endettée et appauvrie. Conséquence : de grands vagues migratoires vers le milieu urbain s'observent à partir des années 80.

Comme dans la plupart des pays en développement, les circuits classiques de financement n'ont pas su jouer pleinement leur rôle de récupération de l'épargne nationale. Outre un environnement peu favorable, les banques ont connu d'énormes difficultés financières et structurelles pour avoir permis à l'Etat, fortement endetté après la dilution de ses recettes d'exportations d'assurer ses charges (salaires des fonctionnaires, financement du secteur public), par des prêts rarement remboursés.

En outre, par les effets du clientélisme, des prêts considérables ont été alloués à des dignitaires sans qu'ils se soient acquittés des remboursements au point qu'une société de recouvrement a été créée en 1989 pour tenter de limiter des pertes.

A ce cadre peu propice à l'expansion bancaire, s'est ajouté un mode de fonctionnement inapproprié à la clientèle locale, les banques constituant un prolongement des établissements des anciennes métropoles coloniales, avec un calquage de leurs modes de fonctionnement sur le modèle français. Ce qui a eu pour conséquence d'exclure économiquement, psychologiquement et géographiquement les populations locales. Sachant qu'une importante frange de la population vit avec moins d'un dollar par jour, comment faire face au montant exigé pour la simple ouverture (1.000 FF pour un compte d'épargne et 5.000 FF pour un compte courant) ? Sans parler des garanties (nantissements, hypothèques) hors de portée d'une population qui peine à subvenir à ses besoins !

Sur ce plan psychologique, la localisation des banques en centre ville a eu pour effet « d'impressionner » les populations de banlieue et les ruraux. Le luxe dont s'entourent ces établissements (cadre climatisé, architecture moderne, ascenseurs) ne correspond pas aux mentalités du pays et en éloigne une bonne partie de la population, en majorité analphabète, rebutée par la lourdeur des démarches administratives. Problèmes d'accès également : en dehors de la caisse nationale de crédit agricole, aucune banque classique n'est localisée en milieu rural ou péril urbain.

I/ Contexte général et Historique
1) le contexte social et humain

Selon le dernier rapport sur le développement humain en (2001) du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), le Sénégal se place en 145e position sur 164 pays en fonction de son indice de développement humain (IDH).

Le pays fait partie de la catégorie des pays les moins avancés (PMA), membre de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) et du Comité Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO).

Le taux d'accroissement (2,9%) de la population est un des taux les plus élevés du continent. La population, dont 60% vit en milieu rural, inégalement répartie entre les différentes régions. La région de Dakar abrite environ 24% de l'ensemble de la population pour une superficie représentant 0,3% du territoire national.

La démographie est caractérisée par une croissance rapide de la population urbaine au rythme de 4% par année, ce qui engendre des problèmes de promiscuité et d'insécurité, d'assainissement, d'accroissement du chômage, de la pollution et de la mobilité.

Par ailleurs 5,8% de la population sénégalaise a moins de 20 ans. Cette majorité de jeunes entraîne une forte demande sociale dans les domaines de l'éducation, de la santé et de l'emploi, demande qui devra être prise en compte dans le choix de politiques économiques et sociales du Sénégal et de ses partenaires extérieurs au développement. Prés de 40% de la population est au chômage. La majorité des demandeurs d'emplois se trouve dans le secteur informel (1,2 millions de personnes). Les indicateurs sociaux du pays restent toujours préoccupants. Ainsi, 54% des habitants vivent sous le seuil de la pauvreté.

La répartition des ménages pauvres à travers le pays connaît une forte diversité entre les régions. Outre la région de Dakar, qui se situe sous la moyenne nationale, aux alentours des 37%, toutes les autres régions affichent des taux supérieurs à cette moyenne : Ziguinchor (65,5%), Tambacounda (69,2%), Kaolack (75,5%), Louga (65,3%), Fatick (81,4%), Saint Louis (65,7%), Thiès (68,7%), Kolda (79,2%) et Matam (89,7%).

2) le contexte économique et financier

La situation macro économique actuelle du Sénégal paraît saine. En effet au cours des trois dernières années, la croissance économique fut vigoureuse de l'ordre de 5% l'an. En 2001, une croissance de 5,7% a été atteinte, principalement grâce au secteur tertiaire.

Toutefois, l'inflation a grimpé de 0,6% en 2000 à 2,9% en 2001, ce qui reste tout de même sous la barre des 3% recommandés par l'UEMOA.

Tournée vers l'extérieur, l'économie sénégalaise souffre d'une détérioration des termes de l'échange. Dés lors, la balance commerciale du pays est devenue déficitaire à cause du poids exercé sur le budget par les importations de pétrole, de biens d'équipement et de riz. Mieux, depuis l'indépendance, la croissance démographique ne s'est pas accompagnée d'une progression équivalente de la production des biens et services.

Par ailleurs, l'économie sénégalaise au cours de ces dernières décennies, a subi de plein fouet les chocs pétroliers (1973et 1987) qui ont été lourdement ressentis. Qui plus est, des cycles de sécheresse ont traversé le pays les années 70, réduisant la prépondérance de l'arachide qui a toujours été la principale culture de vente. Aujourd'hui, les recettes du pays sont assurées par des secteurs non agricoles de l'économie ; la pêche, le tourisme pour plus de 60 milliards de Franc CFA. Mais aussi par l'exploitation minière.

La crise du monde rural, les difficultés des entreprises privées, l'hypertrophie du secteur privé à l'assistance du FMI et de la Banque mondiale.

Ainsi en 1979 un programme d'ajustement structurel a été mis en oeuvre par les institutions financières internationales, lourdement ressenti par les populations au cours des vingt dernières années.

La tendance s'est poursuivie avec la dévaluation du Franc CFA intervenue le 11 janvier 1994. Seuls les acteurs de la pêche, de l'industrie chimique et du tourisme ont bénéficie des effets positifs de la dépréciation monétaire.

Même si l'inflation qui tourne autour de 33% a amenuisé les effets positifs de la dévaluation, les populations ont souffert de la forte baisse du pouvoir d'achat.

Aujourd'hui le problème majeur du Sénégal demeure les investissements indispensables pour relancer les secteurs générateurs d'emplois.

Depuis quelques années les agents au développement commencent à repenser sérieusement certains aspects de leurs politiques d'aide au développement.

Le manque d'emploi, la pauvreté grandissant dans la plupart des pays en développement, l'absence apparente d'efficacité des pratiques traditionnelles d'aide au développement, imposent une réallocation des budgets disponibles et un changement important de stratégie et d'attitude des intervenants.

Face à cette crise, la tendance étant au désengagement progressif après une longue période d'interventionnisme, une politique de redressement a été mise en place en 1989 pour sécuriser les conditions de prêt. Dés lors, il devenait encore plus difficile pour les populations à faibles revenus d'accéder à ces services dans ce contexte, la microfinance trouva donc un terrain favorable à son expansion.

A cet égard le secteur de la micro finance, en tant qu'outil d'émancipation économique et social, représente un champ d'intervention intéressant. Ceci, en vertu de ses capacités de création d'emplois et de revenus, de l'ampleur qu'il prend dans la plupart des pays en développement, ainsi que par la nouvelle dimension plus équitable qu'il apporte en matière d'aide au développement.

II/ Analyse conceptuelle des SFD

1) Définition conceptuelle

La microfinance regroupe une diversité d'acteurs financiers également appelés Systèmes Financiers Décentralisés (SFD) qui mettent à la disposition des populations généralement exclues du système bancaire, des services d'épargne et/ou de crédit.

Elle consiste à créer et diffuser des services financiers de proximités en faveur des personnes qui n'ont pas accès aux services bancaires traditionnels, et ceux, principalement avec un objectif de renforcement du micro entreprenariat.

La micro finance englobe un large éventail de services financiers tels que les dépôts, les emprunts/crédits, les services de paiements, et depuis peu les transferts d'argent, l'offre d'assurance aux ménages pauvres et à bas revenus ainsi qu'à leurs micro entreprises.

La micro finance est un outil de développement parmi d'autre, de lutte contre la pauvreté et l'exclusion de population défavorisée, elle vise à favoriser la création et le développement de petites activités économiques rentables par l'accès au financement extérieur et à la mobilisation de l'épargne. Ces entités économiques appartenant au secteur informel sont appelées micro entreprise.

2) Vocabulaire utilisé

Il existe plusieurs termes pour dénommer les institutions qui font de la micro finance, ainsi la littérature utilisé indifférent :

Les systèmes d'épargne et de crédit, les institutions financiers spécialisés (IFS), les institutions de micro financement (IFM ou MFI en anglais).

Les systèmes financiers décentralisés (SFD, surtout la littérature française)

Ces différentes appellations se recoupent largement même si chacune met l'accent particulier sur un aspect spécifique de la problématique.

Néanmoins, ces différentes institutions quelque soit leur appellation peuvent avoir des formes juridiques très distinctes. Certaines ont des statuts temporaires

(Projets), d'autres rentrent dans la loi bancaire en vigueur au niveau national voir régional (Afrique de l'Ouest), d'autres encore font l'objet de lois spécifiques.

III/ Evolution des SFD et cadre réglementaire

1) Evolution des SFD

Initialement destinées à appuyer le financement du développement à la base dans le milieu rural, les structures de micro finance vont gagner les villes très tôt à la faveur d'une grande adhésion de la population.

En effet, la micro finance s'est développée en tant qu'approche du développement économique qui s'intéresse spécifiquement aux populations à faible revenu exerçant un travail indépendant. Elle est née en réponses aux « interrogations et aux conclusions d'études concernant l'offre publique de crédits subventionnés destinés aux paysans pauvres. ». C'est ainsi que dans les années 1970 le secteur financier a été utilisé comme instrument de financement de politiques interventionnistes avec la mise en place des banques de développement, ce qui se traduisait dans les projets par un crédit considéré avant tout comme un intrant. Ceci, suite à la décision des gouvernements africains et de leurs partenaires de lancer des programmes de développement, qui incluaient la distribution d'intrants et d'équipement, à crédit et d'appuyer les banques de développement.

Seulement, dans cette première approche d'aide au développement, on a noté une inexistence d'effet de levier économique des pratiques traditionnelles de services financiers qui relevaient plus de petites aides d'urgence et étaient peu disposées à faciliter l'enrichissement des bénéficiaires. Leur ciblage technique sur des programmes de vulgarisation agricole peu soucieux des aléas climatiques ou de la commercialisation des produits, a condamné ces programmes à subir de lourds impayés. ». À cela s'ajoute une gestion gabegie qui a conduit à la fermeture de la majorité des banques de développement.

Dans sa démarche, ce programme alliait une politique de diffusion des innovations ou de création d'entreprises. Cependant, il enregistrait un faible intérêt pour le remboursement de la part des populations. Dans ce contexte d'aide au développement, l'intervention d'organisations d'appui et d'ONG a facilité le transfert à la fois d'innovations et de fonds destinés aux financements. Ce modèle d'aide supervisé par des « agents de développement » ne prenait guère en considération le bénéficiaire et a comporté beaucoup de dysfonctionnements. Il faut remarquer que la majeure partie de ces interventions était axée sur le monde rural. La conviction était faite que la pauvreté était essentiellement rurale.

De nouvelles approches d'épargne et de financement allaient être fondées sur une implication des bénéficiaires dans une certaine autogestion et un suivi de proximité. Ce fut le cas des caisses villageoises, des coopératives ou mutuelles d'épargne et de crédit qui, avec l'aide d'ONG, chercheront à affiner leur profil organisationnel et institutionnel.

C'est en vu de tous cela que la microfinance s'est développée au Sénégal dés la fin des années 1990, et compte de nos jours 848 SFD répertoriés à la cellule AT/CPEC comprenant des Groupements d'Epargne et de Crédit (GEC) 404, Mutuelles d'Epargne et de Crédit (MEC) 426, Unions 06, Fédérations 01, Confédérations 01, structures sous convention 10. Le nombre total de bénéficières touchés au 31/12/2004 estimé à 718.887, l'encours de crédit au 31/12/2004 est de 68,675 milliards de FCFA, l'encours de l'épargne au 31/12/2004 est de 57,254 milliards de FCFA.

Ces systèmes financiers décentralisés (SFD) ont été le produit d'un partenariat entre l'Etat, les opérateurs, certaines banques nationales de développement et les bailleurs de fonds. Globalement, le rôle de l'État a été plutôt en retrait, les bailleurs de fonds n'entendant pas qu'il s'implique dans la gestion ou dans la stratégie des institutions.

La microfinance s'inscrivait de plus en plus sur la loi du marché, en se déployant sous diverses formes. Ainsi, en faisant partie intégrante du système financier, elle rendait caduque le dualisme secteur financier formel - secteur financier informel, longtemps présent au Sénégal.

De façon générale, l'émergence des SFD (Systèmes financiers décentralisés) au Sénégal, intervient dans un contexte national marqué par le désengagement de l'État, la responsabilisation des acteurs privés ruraux et par l'encouragement du financement du développement par les ressources internes mobilisées par les associations de base.

Ainsi, la mise en place des SFD entre dans le cadre de la politique volontariste de l'État, appuyée par l'aide extérieure. Le développement des SFD est aussi lié à l'exclusion des banques et à la précarité des systèmes financiers informels.

Les SFD concernent le secteur dynamique exclu des systèmes bancaires, le secteur informel et les PME/PME. Ils cherchent la rentabilité, tout en oeuvrant à la satisfaction de leurs membres, tant sur le plan économique que social, contribuant ainsi à leur bien-être. L'apparition des SFD ne s'est pas faite de façon spontanée, mais découle de la prise en compte d'une réalité. En effet, leur cible demeure les populations à revenu modeste, tant rurales qu'urbaines, qui ont un difficile accès aux services bancaires formalisés.

Aujourd'hui, la réalité du système financier reflète l'existence d'au moins trois secteurs : bancaire, intermédiaire et autonome (ou informel). Des hypothèses politiques, axées sur la diminution du rôle de l'État et la déréglementation présageaient une unification du marché financier et la suppression du secteur informel à travers le rôle central du taux d'intérêt comme facteur d'équilibre entre l'offre et la demande financière. Ces représentations ne semblent guère se vérifier.

2) Cadre réglementaire de la microfinance

Nés dans le contexte de la réforme bancaire, les Systèmes Financiers de Décentralisés (SFD) ont connu un essor fulgurant, tout d'abord par l'alternative qu'ils représentent pour les opérateurs économiquement faibles, mais aussi par un appui constant des autorités monétaires et financières.

En engageant un programme de restauration bancaire, les autorités monétaires cherchaient, au-delà d'un assainissement en profondeur des institutions en difficulté, à améliorer le système d'intermédiation financière dans son ensemble, en offrant la possibilité d'avoir, à côté d'un système bancaire plus solide et plus viable, un mécanisme complémentaire par la promotion du secteur de la micro finance.

Au Sénégal, le Projet d'Assistance Technique aux Opérations Bancaires Mutualistes du Sénégal (ATOBMS) appuyé par l'ACDI et la Banque Mondiale s'inscrivait dans cette perspective. Le point central des travaux de l' ATOBMS créé en avril 1990 a été durant deux années le tracé des contours d'un cadre juridique spécifique à ce secteur.

A la fin du projet ATOMBS, la Cellule d'Assistance Technique aux Caisses Populaires d'Épargne et de Crédit AT/CPEC fut créée par arrêté N°13773/MEF, du 05/11/92, pour assurer la tutelle du ministère de l'Économie et des Finances sur les Mutuelles d'Épargne et de Crédit (MEC).

Aussi, fut pris l'arrêté N°001702 du 23 février 1993, portant fixation des dispositions transitoires relatives à l'organisation, aux conditions d'agrément et de fonctionnement des Structures Mutualistes d'Épargne et de Crédit (SMEC). Il fut abrogé avec l'avènement de la loi cadre UEMOA qui fut adoptée au Sénégal sous le no°95-03 du 05 janvier 1995 et complétée par son décret d'application no°97-1106 du 11 novembre 1997, par les institutions du Gouverneur de la BCEAO du 10 mars 1998, et par la Convention cadre du 4 juillet 1996. Cette nouvelle loi vise les objectifs suivants : la protection des épargnants, la sécurité des opérations et l'autonomie des réseaux.

Des réflexions ont été engagées dans le cadre du Programme d'Appui à la Réglementation des Mutuelles d'Épargne et de Crédit (PARMEC), initiées par la BCEAO et la coopérative canadienne. La loi PARMEC permettra d'agrandir le champ des institutions mutualistes en intégrant les coopératives. Cette loi allait mettre en place des mécanismes d'intermédiation entre les institutions bancaires et les multiples formes d'associations d'épargne et de crédit.

Ces SDF constituent une alternative au système bancaire classique parce qu'adaptées au contexte socio - culturel et aux aspirations des populations dans la recherche de moyens efficaces de lutte contre la pauvreté et de financement d'activités productives.

Pour être reconnue par la loi, une institution, exerçant des activités de collecte d'épargne et d'octroi de crédit, doit être régie par les principes de la mutualité ou de la coopération. Cette dernière doit être préalablement reconnue ou agréée (art. 13, 46). Les institutions régies par le principe de la mutualité ou de la coopération sont tenues de respecter les règles d'actions mutualistes ou coopératives suivantes :

L'adhésion des membres doit être libre et volontaire (art.11) ;

Le nombre de membre n'est pas limité ;

La démocratie doit régir le fonctionnement des institutions de base selon le principe un homme/une voix, et quelque soit le nombre de parts sociales détenues par chacun ;

Le vote par procuration doit être exceptionnel ;

Limitation de rémunération des parts sociales ;

Constitution obligatoire d'une réserve, les sommes ainsi réservées peuvent être partagées par les membres.

Sont privilégiées des actions visant l'éducation des membres (art. 5).

L'innovation majeure qu'apporte la loi est le primat qu'elle accorde d'une part à l'intermédiation de proximité et d'autre part au lien de confiance qui doit exister entre les membres. Cette confiance se situe aussi au niveau des rapports entre clients et institutions financières. Celle du créditeur est calculée et elle s'établit sur des sûretés que le débiteur doit offrir, qu'elles soient personnelles, réelles ou fondées sur la propriété réservée.

Le cadre juridique de la micro finance au Sénégal a fait l'objet d'adaptations successives reflétant la volonté des autorités de doter ce secteur d'une réglementation appropriée.

Ainsi de 1993 à ce jour plusieurs textes légaux et réglementaires ont régi ce secteur : il s'agit de l'arrêt n° 017032/MEFP du 23 février 1993 portant fixation de dispositions transitoires relatives à l'organisation, aux conditions d'agrément et de fonctionnement des structures mutualistes d'épargne et de crédit, la loi

n° 95-05 du 5 janvier 1995 portant réglementation des institutions mutualistes ou coopératives d'épargne et de crédit, de la loi n° 98-33 du 17 avril 1998 relative à la répression des opérations usuraires et aux taux d'intérêt, du décret d'application n°97-1106 du 11 novembre 1997 de la loi 95-03, de la convention cadre adoptée le 3 juillet 1996 par le conseil de Ministres de l'UEMOA et applicable aux institutions non constituées de la Banque Centrale et des Actes Uniformes de l'OHADA.

Les SFD sont nés dans le contexte de la réforme bancaire, décentralisés ils ont connu un essor fulgurant, tout d'abord par l'alternative qu'ils représentent pour les opérateurs économiquement faibles, mais aussi par un appui constant des autorités monétaires et financières.

En engageant un programme de restauration bancaire, les autorités monétaires cherchaient, au-delà d'un assainissement en profondeur des institutions en difficulté, à améliorer le système d'intermédiation financière dans son ensemble, en offrant la possibilité d'avoir, à côté d'un système bancaire plus solide et plus viable, un mécanisme complémentaire par la promotion du secteur de la microfinance.

Les SDF constituent une alternative au système bancaire classique parce qu'adaptées au contexte socio - culturel et aux aspirations des populations dans la recherche de moyens efficaces de lutte contre la pauvreté et de financement d'activités productives.

À un niveau sous régional, l'objectif de la loi PARMEC est, entre autres, d'organiser ces structures, de les réglementer, afin d'éviter les abus et surtout de protéger les déposants (art. 7). La loi a aussi pour objectif de faciliter l'intégration économique avec la mise en place d'un espace financier régional. C'est ce qui explique son adoption par les parlements des pays membres de l'UEMOA : Mali, Burkina en 1984, Sénégal, Bénin, Togo en 1985. La loi a enfin pour objectif implicite de drainer l'épargne informelle vers les circuits officiels. Cette épargne une fois recyclée pourrait assurer le financement du développement que ne peuvent garantir les circuits informels d'épargne et de crédit.

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