Table de matières
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Le budget, entant que document juridique est un acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’Etat, ou ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile toutes les ressources et toutes les charges de l’Etat.
Pour d’évidentes raisons, la préparation du budget est étroitement conditionnée. Nous examinerons dans ce chapitre la notion de budget (section1) et la procédure budgétaires (section2).
Dans cette section nous aborderons la théorie sur le budget en restituant les principes du droit budgétaire et leur aménagement (2), après en avoir donné son évolution au Congo (1).
La conception traditionnelle du budget s’est trouvée au Congo matérialisée, notamment dans différents exercices budgétaires. Le budget de l’exercice 1963, 1968 et 1969 coïncident avec la période au cours de laquelle la gestion financière gouvernementale était surtout dictée par des efforts de strict équilibre budgétaire ([1]).
Cependant, en raison des exigences de développement économique global, progressivement le budget a été considéré comme le programme d’action économique et social du gouvernement. C’était une évolution remarquable dans les budgets de 1972 (exposé des motifs de la loi n° 71/011 du 31/12/1971 P. 7 à 16) de 1973 (Exposé des motifs de la loi n° 73/002/ du 05/01/1973) qui a été imposée par l’abandon au profit de l’équilibre économique du principe de l’équilibre arithmétique ou financier entre les dépenses et les recettes.
Il ressort clairement que c’est dans les différentes lois financières adoptées depuis l’accession du Congo à l’indépendance que l’on trouve exprimée la conception congolaise du budget.
La première, celle du 11 Juin 1963 organisant la répartition des domaines financiers respectifs de l’Etat et des provinces, est l’acte législatif dans ce domaine. Elle a le mérite d’organiser une étroit collaboration entre l’exécutif central et l’exécutif provincial.
Cette loi a essayé d’imposer, sans doute de façon timide un plan de gestion uniforme des budgets provinciaux et du budget national. Cela au moins pour deux raisons : formule de gestion similaire à celle du pouvoir central faciliterait la discipline et le contrôle financier que la désintégration du pays en « Provincettes » rendait indisponibles.
Le deuxième texte légal déterminant la conception congolaise du budget fut l’ordonnance loi n° 68/011 du 06/01/1968. Elle est issue d’un contexte fort critique qu’elle devait absolument juguler. Elle est en outre la première véritable loi organique dans le domaine des finances Publiques. Cette loi financière, après avoir présenté la conception congolaise du budget, la détermination de la procédure d’élaboration du budget national, précisait les compétences législatives et administratives et indiquait les principes généraux de gestion financière et d’exécution du budget national. Les textes qui suivront cette dernière, à savoir l’ordonnance-loi n° 69/061 du 05 décembre 1969, ordonnance-loi n°70/084 du 23 Décembre 1970, la loi n° 72/005 du 5 Janvier 1972, la loi n° 73/001 du 5 Janvier 1973, la loi n° 74/002 du 02 Janvier 1974, ne lui sont que complémentaires.
Suivront en suite les lois n° 78/008 et 78/008 bis et l’ordonnance n° 78/032 du 30 Septembre 1978 ces textes vont introduire d’importantes innovations en matière d’organisation territoriale et administrative du Congo en reconnaissant une réelle autonomie de gestion aux unités de base, les collectivités rurales et les zones urbaines ([2]).
La loi financière n° 83-003/ du 23 Février 1983 viendra apporter une grande innovation en matière de Finances.
Notons en définitive que (et sous toute réserve des innovations que chaque loi apportait par rapport à celle antérieure) toute ces initiatives législatives n’ont pas apporté une profonde modification sur la conception Congolaise du budget. Elle demeure fondamentalement classique. En effet, au terme de l’article 13 de la loi financière de 1983, « la loi budgétaire autorise les dépenses et la perception des recettes conformément aux dispositions légales et réglementaire en vigueur. L’engagement des dépenses doit s’effectuer à concurrence du montant et pour l’objet des crédits ouverts qui sont limitatifs ». En d’autres termes, le rôle du budget consiste à fixer « ne varietur » le chiffre de dépenses à couvrir (budget des dépenses) et de prévoir les ressources correspondantes (budget des recettes) pour réaliser un équilibre financier. Ainsi le budget est limité aux seules recettes et dépenses de l’Etat : il est un document financier ([3]).
Il ne pouvait y avoir évolution conventionnelle que seulement si l’équilibre financier n’est plus une préoccupation majeure et est ainsi abandonnée au profit de l’équilibre économique intégrant ainsi la notion des ressources d’une manière claire en lieu et place de celle de recettes d’une part et celle de charges publiques en lieu et place de la notion de dépenses d’autre part. Il en est ainsi car l’équilibre économique est prioritaire et parce qu’elle permet la réalisation des actions de développement à moyen et long terme. Il est d’ailleurs actuellement soutenu que les principes ou la règle de fond pour les procédures budgétaires, quoique rigoureux, ne résistent plus à l’évolution des systèmes des finances publiques.
Les principes du droit budgétaire conservent leur utilité mais ont subi des aménagements. L’un fixe la périodicité d’élaboration : principe de l’annualité (A), un autre les modalités de conception : principe de l’universalité (B), d’autres les modalités de présentation : principe d’unité (C) et en fin le principe de spécialité (D).
Les préoccupations liées à ce principe découlent de sa légitimité (1), de son fondement (2), et des aménagements de conciliation (3).
Au Congo, le principe de l’annualité budgétaire est proclamé par la Constitution du 18 Février 2006 et la loi financière n° 83-003 du 23 Février 1983.
L’article 172 de la Constitution du 18 Février 2006 dispose en effet que « l’exercice budgétaire commence le premier janvier et se termine le 31 décembre ».
La loi financière, quant à elle, précise « la loi budgétaire votée par le parlement et les décisions budgétaires prises par les Assemblées régionales…. Déterminent chaque année la nature, le montant et l’affectation des ressources… » (article2).
« Chaque année, les organes politiques, les départements du gouvernement… élaborent leur prévisions budgétaires » (art. 10).
La périodicité d’exécution du budget de l’Etat coïncide avec l’année civile. Trois séries de justification ont été avancées :
Le principe consiste à définir l’année civile (du 1er Janvier au 31 Décembre) comme unité de temps élémentaire pour laquelle sont valables les autorisations des recettes et des dépenses, et à laquelle doit être imputée toutes opérations de recette ou de dépenses ([4]). Il en est ainsi justifié au Congo par les caractères de prévision et d’autorisation du budget.
Il en ressort que ce principe tend à renforcer le contrôle du pouvoir Politique sur le budget et à vérifier périodiquement les décisions en matière de ressources et des besoins publics, à la fois pour les adapter aux circonstances et pour les estimer exactement ([5]).
Il sied cependant de souligner que dans la pratique de la RD Congo, il s’est avéré difficile, quelques fois de pouvoir, soit voter le budget à temps avant l’ouverture de l’exercice budgétaire Prochain, soit d’opérer une évaluation toujours exacte de recettes et de dépenses futures.
C’est le cas pour le budget de l’exercice 2005, dont la loi n° 05/007 a été promulgué le 31 Mars 2005, pour le budget de l’exercice 2007, la loi n° 07/002 du 07 Juillet 2007 Portant budget de l’Etat a été promulgué le 07/ Juillet 2007.
L’application du principe d’annualité budgétaire en RD Congo pour l’exercice 2007 était battue en brèche. Pour cette année budgétaire, nous pouvons dire que le cadre annuel du budget de la RD Congo était de mise car le rythme financier n’était pas nécessairement celui du calendrier.
Généralement, il est retenu deux exceptions ou aménagements à l’analité du budget à savoir les crédits provisoires (a) et les crédits additionnels (b).
Il peut arriver que le projet de loi budgétaire dépose par le gouvernement devant le parlement ne soit pas voté avant le 31 décembre de l’exercice en cours. S’il y a un retard dans la préparation du budget, les crédits provisoires sont votés par le parlement. Ils sont un budget partiel à valoir sur le budget définitif et sont accordés pour un ou plusieurs mois. Ils sont en outre calculés sur la base des crédits de l’année précédente et sont indispensables, dans ce cas, à la continuité de l’activité gouvernementale. L’article 30 de la loi financière stipule clairement que « les crédits Provisoires accordés au début d’une année font l’objet d’une loi ou décision et sont imputables au budget définitif de l’exercice ».
Des aménagements sont indispensables durant l’exécution de la loi de finances initialement votée. Des écarts des dépenses et de recettes interviennent en raison d’une conjoncture qui peut diverger par rapport aux hypothèses économiques et financières. Le gouvernement peut vouloir infléchir sa politique. Enfin, le gouvernement peut changer en cours d’année ([6]).
Pour plus de précision en ce qui concerne les mécanismes de ces exceptions, quand les prévisions budgétaires ont été sous estimées ou s’avèrent insuffisantes, il est nécessaire de recourir à des crédits supplémentaires qui contredisent « malencontreusement » le caractère préalable de l’autorisation annuelle et faussent l’application du budget.
Nous pensons que les plus grandes difficultés posées par ces mécanismes se situent au niveau des contrôles budgétaires (Voir Chap. III).
En RD Congo, les aménagements et correctifs aux évaluations budgétaires ou rectifications du budget, font l’objet d’une loi (lois de finances rectificative ou collectif budgétaire) conformément à l’article 29 de la loi financière de 1983.
Ce principe désigne deux règles distinctes quoique très proches l’une de l’autre. La règle de non compensation (1) et la règle de non affectation (2).
Cette règle veut que les recettes et les dépenses figurent au budget dans leur montant intégral prohibant de ce fait toutes les contradictions de montants (détails, spécification…). Cette règle fait l’obligation d’inscrire dans budget l’intégralité des recettes et l’intégralité des dépenses pour leur montant brut. Pour renforcer la transparence budgétaire, l’inscription du seul produit net, c’est à dire du solde après contradiction des dépenses et des recettes, n’est pas admise.
Cette règle interdit d’affecter certaines recettes déterminées à la couverture de certaines dépenses spécifiques. L’article 4 alinéa 2 de la loi financière pose cette règle de la manier suivante ; l’ensemble des recettes couvrent l’ensemble des dépenses sans aucune affectation de leur produit à des dépenses particulières.
En effet, exiger que toutes les ressources et que toutes les charges de l’Etat figurent dans son budget suppose que l’on évite les contradictions qui font dissimuler une ressource derrière une charge nette ou une charge derrière une ressource nette. Le contraire de cet aspect consisterait à présenter les recettes et dépenses en affectant des recettes particulières à des dépenses déterminées : au lieu d’un budget universel (dit parfois aussi brut) on aurait un budget des recettes et des dépenses affectées (appelé budget net si l’on se limitait même à ne présenter que le solde de chaque poste de recette- dépense) ([7]).
L’inscription au budget de simples soldes résultant de compensation entre des recettes et des dépenses empêcherait une vue complète des opérations financière de l’Etat par occultation de certaines d’entre elles.
Par ailleurs, toute contradiction implique qu’au préalable une relation d’affectation soit établie en recettes et en dépenses concernées.
Aujourd’hui, ce principe a perdu sa valeur politique de l’époque pour ne conserver qu’une valeur économique et technique. La non contradiction économique et technique, la non contradiction de recettes est maintenu à la fois par les exigences techniques de l’efficacité et peut être de la planification financière ainsi que pour les nécessités du contrôle politique. Cela justifie des dérogations au principe.
La règle de non contradiction souffre de quelques exceptions dont celles de comptes spéciaux du trésor pour lesquels l’autorisation ne fixe que la limite du découvert maximal et celles de marchés de transformation qui intéressent la défense nationale.
De son coté la non affectation est maintenue pour certaines raisons évidentes. La recherche des coûts exacts et d’une meilleure productivité réhabilite quelque peu ce principe qui permet d’atteindre les objectifs énoncés par l’Etat. Cependant, la non affectation connait par rapport à la non contraction quelques importantes dérogations. Celles-ci concernent principalement le budget annexe et les comptes spéciaux du trésor qui réalisent l’affectation à des dépenses bien précises des recettes déterminées de l’Etat.
Exemple : des recettes sur carburant affectées aux dépenses sur routes.
Après avoir présenté les justifications de ce principe (1), nous soulignerons les atténuations y relatives (2).
Tout simplement, l’unité budgétaire signifie que toutes les recettes et toutes les dépenses de l’Etat doivent être présentées dans un seul document.
Quatre raisons justifient ce principe
Le principe de spécialité restreint la portée de l’autorisation budgétaire à chaque poste du budget. Il interdit qu’un crédit prévu pour une dépense soit employé à un autre objet ([8]).
La volonté d’octroyer à l’exécutif une liberté réelle de gestion dans l’exécution de la loi de finances explique que la spécialisation ait fait l’objet d’assouplissement.
On observe que la pratique de transfert des virements des crédits globaux et des fonds spéciaux est fréquemment utilisée dans l’exécution de budget, ce qui bouscule le contenu de la règle de la spécialité budgétaire.
Notons enfin, pour clôturer ce paragraphe, qu’en plus de ces quatre principes budgétaires le professeur Marchand évoque le principe de publicité budgétaire. En effet, pour lui le budget doit être rendu public ([10]). Cela se réalise par la publication de la loi budgétaire (art 12 de la loi financière) au J.O.
L’on peut ajouter en plus que les discussions et les votes parlementaires du budget se font en séance publique (art 75 al. 1er règlement intérieur de l’assemblée nationale).
Sous l’autorisation du président de la République, le ministre du budget prépare le projet de la loi budgétaire qui est arrêté par le gouvernement. (Art 58 de la loi financière de 1983).
Le problème à résoudre par l’évolution des dépenses (§1) et des recettes (§2) est celui de l’exactitude et de la sincérité.
Il revient à chaque ministère d’établir (A) son budget de dépenses et l’envoyer au ministère de finances (B) pour élaboration finale.
Le principe est que le budget s’élabore toute l’année. Chaque ministère y compris celui de finances établit le budget de dépenses de son ministère. Au niveau des ministères l’élaboration commence à l’échelon le plus bas (celui des bureaux, chaque chef de bureau établit son budget de dépenses et le transmet au chef de division qui coordonne les dépenses à la division). Le budget de chaque ministère est communiqué au ministère du budget et à ce niveau sera établi le budget de dépenses de la République.
En principe, c’est le secrétaire général qui doit défendre le budget de son ministre, mais rien n’empêche que le ministre puisse convoquer son collège pour justifier les dépenses de son ministre.
Pour permettre une élaboration du budgétaire qui tienne compte des données micro-économique, le ministre des finances donne au mois de Juillet des directives précises pour l’élaboration du budget par voie de circulaire. Au début du mois d’Août a lieu au ministère des finances un débat sur les différents projets du budget émanant de différents ministères et visés par le ministère du budget. Ce débat donne lieu à ce qu’on appelle le budget préfiguré.
Au début du mois de septembre ce budget préfiguré est soumis à l’appréciation du conseil des ministres qui doit en débattre et trancher d’éventuels conflits. Le conseil des ministres arrête, en principe, le budget de l’Etat ou mois de septembre.
Elle est l’apanage exclusif du ministre des finances. Il existe trois méthodes d’évaluation des recettes : la méthode de pénultième année (A), la méthode intermédiaire (B) et la méthode d’observation directe (C).
Le principe est simple : on prend en considération le dernier budget connu et exécuté et le reporter intégralement à l’année suivante.
Exemple ; pour l’année 2007, on prendra comme base d’évaluation le budget de l’année 2005 qui est déjà exécuté. On reportera alors le budget de recettes de cette année pour l’année 2007. Simple dans son énoncé et dans son calcul cette méthode ne tient pas compte des fluctuations économiques ; c’est la raison pour laquelle elle a été presque partout abandonnée ([12]).
C’est la méthode précédente mais corrigée. Ici on tient compte du dernier exercice budgétaire exécuté auquel on ajoute la moyenne de derniers exercices exécutés soit depuis N-3 ou N-5 ans. Cette méthode est aussi simple mais comporte les mêmes inconvénients que la première.
C’est la méthode utilisée actuellement ; elle consiste à observer la conjoncture, à collecter les données statistiques sur la situation économique du pays et sur base de ces données on établit une prévision budgétaire. Elle s’appuie sur une meilleure connaissance du milieu économique ([13]).
Les services du ministère des finances appliquent la législation fiscale aux agrégats tirés de la comptabilité économique nationale effectué au cours de l’exercice budgétaire jusqu’au mois d’Août. Il dispose pour cela des extraits de rôle fiscaux, une fois en possession de la situation économique du pays, les experts peuvent alors procéder à des projections macro économiques pour arrêter les budgets de recettes de l’Etat. Cette méthode implique l’existence des services appropriés chargés de collecter des données statistiques. Notre pays dispose de l’institut national des statistiques (INS) et des services de statistiques notamment au niveau de la Banque centrale.
A coté de la loi de finances (A) stricto sensu, le budget de l’Etat comprend le budget annexes (C), et le budget pour ordre (D).
Elle détermine la nature, le montant et l’affection des ressources et charges de l’Etat, compte tenu d’un équilibre économique et financier qu’elle organise. Elle contient obligatoirement ;
Ont le caractère de lois de finances :
Il comporte une disposition assez détaillée de toutes les recettes et dépenses des administrations centrales et provinciales ainsi que les subventions destinées à couvrir les déficits des EAD.
Les recettes prévues sont enregistrées intégralement sans contradiction aucune de leur montant. L’ensemble des recettes couvre l’ensemble des dépenses sans aucune affectation de leur produit à de dépenses particulières.
Le budget général se divise, en ce qui concerne les dépenses, en dépenses courantes et en dépenses pour ordre.
En ce qui concerne les recettes, on distingue les recettes courantes et les recettes exceptionnelles.
Le budget général de l’état, est, avec les budgets annexes et les comptes spéciaux de Trésor, l’une des trois composantes de la loi de finances de l’Etat.
Ils sont constitués par les budgets des organismes auxiliaires de l’Etat et des entreprises publiques à caractère administratif, social, scientifique et Technique dont l’équilibre est assuré par un versement au budget général en cas d’excédent, soit par une subvention en cas de déficit.
Ils comprennent d’une part les recettes et les dépenses d’exploitation, d’autre part les dépenses d’investissement et les ressources affectées à ces dépenses. La création ou la suppression des budgets annexes est décidée par une loi organique (art 5 de la loi financière).
Ce budget contient essentiellement des opérations financières qui sont exécutées par l’Etat pour le compte des tiers et celles des comptes spéciaux financés par les produits, d’impôts et taxes affectés ainsi que les dons étrangers à des projets spécifiques. Il est donc de nature comptable spécifique. Il est de nature comptable et n’ouvre, en principe, aucun crédit budgétaire à proprement parler mais énumère les opérations à effectuer pour le compte des fonds en dehors des opérations budgétaires.
Cependant, l’existence du budget pour ordre entraine l’inscription au budget général et en recette et en dépenses du montant total des opérations à exécuter pour le compte des fonds des tiers et des fonds spéciaux.
Le budget de l’Etat, arrêté en conseil des ministres, doit être déposé au bureau de l’assemblée nationale ou plus tard le 15 Septembre de chaque année pour son adoption (art 126 de la constitution).
Le parlement vote le projet de loi de finances dans les conditions prévues par la loi organique.
On distingue la procédure ordinaire (A) et la procédure exceptionnelle (B)
Pour le projet de loi de finances initiale la procédure est d’urgence et de droit mais pas pour les projets de loi de reddition de comptes. Elle n’a donc pas à être déclarée par le gouvernement.
Le gouvernement peut demander à l’assemblée saisie de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui. Ceci lui permet d’éviter que son projet ne soit dénaturé et de faire pression sur les députés en les contraignant à voter l’ensemble de texte après avoir écarter les amendements qui n’ont pas son assentiment.
On peut considérer que cette procédure s’analyse en une question de confiance explicite mais négative. Si le premier ministre engage la responsabilité du gouvernement devant l’assemblée nationale sur le vote d’un texte, celui-ci est considéré adopté sauf s’il y a une motion de censure.
Pour le sénat, il y a des « responsabilités nouvelles » ; d’abord il reste la seule chambre à voter le texte. En suite s’il s’est saisi prioritairement de conclusions de la commission mixte paritaire, il peut se prononcer article par article et amender le texte c’est ce texte revu et corrigé qui sera soumis à l’assemblée Nationale.
Le droit d’amendement du gouvernement permet à celui-ci de soumettre pour approbation aux deux chambres le texte élaboré par la commission mixte paritaire en le modifiant ou en le complétant par les amendements de son choix.
La constitution et la loi reconnaissent également au parlement le droit de révision mais ce droit est limité car lorsqu’un membre du parlement propose une réduction des recettes, il doit proposer une réduction de dépenses et inversement (Art 12 al 3 de la loi financière de 1983).
Le budget doit être voté avant le 31 décembre et être promulgué le 1er Janvier de chaque année. Qu’arrive-t-il lorsque le budget n’est pas adopté et promulgué avant cette date ?
Elle est organisée par la constitution du 18 février 2006 à son article 126.
Il peut arriver que le projet de loi budgétaire déposé par gouvernement devant le parlement ne soit pas voté avant l’ouverture du nouvel exercice, dans ce cas le projet de loi budgétaire est mis en vigueur par le président de la République, sur proposition du gouvernement délibérée en conseil des ministres, compte tenu des amendements votés par chacune de deux chambres.
Le projet de loi budgétaire ainsi promulgué constituera le budget de la République pour l’exercice concerné car, une fois le projet promulgué par le président de la République le parlement ne pourra empêcher son application.
Il peut arriver également que le gouvernement ne déposé pas le projet de loi budgétaire en temps utile ; dans ce contexte la constitution autorise l’ouverture des crédits provisoires.
Il faut noter que les crédits ainsi accordés ne servirons qu’au financement des dépenses de simple fonctionnement ,ou d’exécution des projets d’investissements déjà en cours, mais jamais ils ne pourrons être utilises pour financer des investissements nouveaux[14].
Dans l’hypothèse où le parlement ne se prononce pas dans le quinze jour sur la demande d’ouverture des crédits (cette hypothèse couvre non seulement ,les cas d’inaction parlementaire, mais également les situations où le parlement s’opposerait à l’ouverture des crédits provisoires introduite par le gouvernement),dans tous les cas, les dispositions du projet prévoyant ces crédits sont mises en vigueur par le président de la République sur proposition du gouvernement délibérée en conseil des ministres.
Signalons que la loi n°11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains articles de la constitution de la RDC du 18 février 2006 a apporté une innovation en ce qui concerne la procédure exceptionnelle du vote de la loi de finances. Cette loi complète l’article 126 à son alinéa 10 en ce qu’elle prévoit l’ouverture des crédits provisoires dans le cas du renvoi au parlement, par le président de la République, pour une nouvelle délibération du projet de loi de finances voté en temps utile et transmis pour promulgation avant l’ouverture du nouvel exercice budgétaire.
Il est très évident, à notre point de vu, que ce système encourage l’inefficacité de la gestion budgétaire et peut permettre l’exécutif de se passer du parlement pour qui le vote du budget constitue un moyen efficace de contrôle sur l’exécutif.
[1] Mulumba Lukoji, Manuel des Finances publiques Zaïrois, Kinshasa, UNAZA, 1980, p.2.
[2] J.O.R.Z. N° 3, 1er Janvier 1978, p.11-31, cité par Mulumba Lukoji Op. Cit P.60.
[3] Mauris Duverger, Finances Publiques, Paris, PUF, 1965, p.203.
[4] Michel Marchand, Finances publiques, Bruxelles, diffusion CIACO, 1990-1991, P.139
[5] Maurice Duverger, Finances Publiques, Thémis, PUF, Paris 1960, p. 237
[6] Maurice Basle, le budget de l’Etat, Paris Edition La Découverte, 1993, p.15.
[7] Michel Marchand, finances publiques I, UCL, faculté de Sciences Economiques, sociales et Politique, 1990-1991, Inédit.
[8] Paul De Bruyne, Politique et Gestion des Finances, publiques Congolaises, Louvain, Vander, 1969, p. 174.
[9] Raymond Muzellec, Op. cit, p. 264-265
[10] Marchand, Op. Cit, p.145.
[11] Wenceslas Busane Ruhana Mirindi, cours de finances publiques, G2 Droit, UCB, 2009 -2010, Inédit.
[12] Raymond Muzellec, Op. Cit. p.228
[13] Idem, p.229.
[14] O-L n° 68/495 du 30 Décembre 1968, Moniteur congolais, n°4, 15 Février 1969, p127
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